大西北網(wǎng)7月29日訊 據京華時(shí)報報道：昨天，審計署官方網(wǎng)站宣布：“近日，根據國務(wù)院要求，審計署將組織全國審計機關(guān)對政府性債務(wù)進(jìn)行審計。”此前，審計署先后兩次組織對地方政府性債務(wù)進(jìn)行了審計。業(yè)內人士認為，這次審計署并未強調“地方”，預計將對中央和地方政府性債務(wù)首次進(jìn)行全面審計。
7月18日，“汽車(chē)之都”美國底特律向法院申請地方政府破產(chǎn)保護。底特律債務(wù)極其龐大，有180多億美元的長(cháng)期債務(wù)和數十億美元的短期債務(wù)，是目前美國規模最大的城市破產(chǎn)案。底特律破產(chǎn)案再度給國內一些過(guò)度舉債的城市敲響警鐘。
2011年，審計署對地方政府性債務(wù)全面審計發(fā)現，截至2010年底，除54個(gè)縣級政府沒(méi)有政府性債務(wù)外，全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額共107174.91億元。
2012年至2013年審計署對地方政府性債務(wù)的“抽查”結果也不容樂(lè )觀(guān)。
這兩次審計結果，審計署均向全國人大常委會(huì )進(jìn)行了報告，也向社會(huì )進(jìn)行了公告，引起各方高度關(guān)注。今年6月，一些全國人大常委會(huì )組成人員在審議審計報告時(shí)提出，地方債風(fēng)險不容忽視，關(guān)鍵要摸清底數，加強監管。
審計署審計長(cháng)劉家義代表國務(wù)院向全國人大常委會(huì )作審計報告時(shí)建議，加強地方政府性債務(wù)管理，進(jìn)一步清理規范融資平臺公司，抓緊建立和完善地方政府性債務(wù)規模管理和風(fēng)險預警機制，實(shí)現對地方政府性債務(wù)的全口徑管理和動(dòng)態(tài)監控。
全國審計專(zhuān)業(yè)學(xué)位研究生教育指導委員會(huì )委員、中國審計學(xué)會(huì )理事、清華大學(xué)會(huì )計研究所教授郝振平在接受本報記者采訪(fǎng)時(shí)稱(chēng)，可能正是因為國內地方債問(wèn)題持續發(fā)酵，以及國際上底特律正式破產(chǎn)等國內外問(wèn)題的雙重刺激下，才促使國務(wù)院正式要求審計署開(kāi)展新一輪大規模，而且全方位的政府性債務(wù)審計工作。應該說(shuō)，國務(wù)院也是希望通過(guò)此舉發(fā)揮審計部門(mén)的免疫功能，防患于未然，將可能因此對居民和企業(yè)產(chǎn)生的一些不良影響降至最低水平。
地方債
現狀
16地方政府債務(wù)率超100%
審計署2013年第24號審計結果公告透露了36個(gè)地方政府本級政府性債務(wù)審計結果，如加上政府負有擔保責任的債務(wù)，2012年有16個(gè)地區債務(wù)率超過(guò)100%。其中，有9個(gè)省會(huì )城市本級政府負有償還責任的債務(wù)率超過(guò)100%，最高的達188.95%，如加上政府負有擔保責任的債務(wù)，債務(wù)率最高的達219.57%。不僅如此，14個(gè)省會(huì )城市本級政府負有償還責任的債務(wù)已逾期181.70億元，其中2個(gè)省會(huì )城市本級逾期債務(wù)率超過(guò)10%，最高的為16.36%。
這一公告的發(fā)布引發(fā)出關(guān)于“16個(gè)地方政府可能因資不抵債遇到破產(chǎn)問(wèn)題的質(zhì)疑”。美國底特律市破產(chǎn)后，這一疑問(wèn)又被部分網(wǎng)民提起。
審計署有關(guān)部門(mén)負責人曾坦言，目前我國存在地方政府債務(wù)規模增長(cháng)較快，部分地區和行業(yè)債務(wù)風(fēng)險凸顯，債務(wù)償還過(guò)度依賴(lài)土地收入，高速公路、政府還貸二級公路債務(wù)規模增長(cháng)快、償債壓力大、借新還舊率高等問(wèn)題。
解讀
“底特律破產(chǎn)”不會(huì )有中國版
中國的地方城市政府會(huì )不會(huì )也出現破產(chǎn)？郝振平解釋說(shuō)，由于美國的政治制度，才會(huì )出現地方城市政府財政方面資不抵債后，中央政府不予援助，而任其破產(chǎn)的問(wèn)題。他認為，國情不同，這種情況在我國應該不會(huì )出現。鑒于目前我國財政整體財力還是處于增長(cháng)區間，而且財政收入總額巨大。即使地方政府資不抵債，甚至出現運轉困難的問(wèn)題，中央政府也絕不會(huì )袖手旁觀(guān)，而肯定會(huì )通過(guò)財政轉移支付等兜底方式救援相關(guān)地方政府的。
若輸血地方債影響民生投入
雖然地方政府破產(chǎn)的情景在我國應不會(huì )出現，但郝振平強調，地方債規模增長(cháng)較快及資不抵債等問(wèn)題都會(huì )對社會(huì )經(jīng)濟產(chǎn)生極大影響，絕對不容小覷。
他介紹，地方債無(wú)序增多，產(chǎn)生最重要的問(wèn)題其實(shí)就是會(huì )加大企業(yè)和個(gè)人的稅收負擔。地方政府舉借的債務(wù)，很大部分要通過(guò)地方政府收取的稅收加以?xún)斶€。借得越多，就相當于預支了今后更多年的地方稅收。一旦貸款、信托，乃至違規集資等方式的償債壓力加大，很難保證地方政府不會(huì )通過(guò)收取過(guò)頭稅費等方式來(lái)籌措資金，加重企業(yè)和個(gè)人的稅收負擔。為救助地方政府，中央財政轉移支付和其他方式援助地方的資金，無(wú)疑主要來(lái)源也是稅收。一旦中央財政這類(lèi)支出增多，關(guān)于民生和社會(huì )經(jīng)濟正常建設的投入就會(huì )相對減少。
養老金發(fā)放不會(huì )受直接影響
從中央政府和地方政府的關(guān)系看，美國等國像是父子已經(jīng)分家單過(guò)，因此地方債對地方居民的影響極大，會(huì )出現地方政府一旦破產(chǎn)，居民在社保、公共資源享受等方面受到一系列直接的嚴重影響。郝振平認為，我國中央政府和地方政府的關(guān)系則像是父子仍是一家子，每天還在一個(gè)桌子上吃飯，所以只要中央政府“有糧”，地方政府就不會(huì )真的“挨餓”。
郝振平分析，在我國，不論是居民的養老金發(fā)放，還是行政事業(yè)單位職工的工資發(fā)放等民生問(wèn)題，都有財政兜底，不會(huì )直接受到地方債問(wèn)題影響。我國也不會(huì )輕易開(kāi)為增加財源而新設稅種的口子。目前，國務(wù)院也多次提出，并實(shí)際減免了一些企業(yè)的稅收，減稅應該是個(gè)政策趨勢，這方面個(gè)人和企業(yè)也不用過(guò)于擔心。
成因
向銀行貸款搞發(fā)展
郝振平介紹，改革開(kāi)放后，地方債逐步出現，其成因多種多樣。1994年分稅制改革后出現“收入上移、支出下移”的趨勢。中央財政收入加大，地方在財政收入相對縮小的情況下，事權卻加大。但地方政府如何“搞錢(qián)”？除了賣(mài)地，就是舉債。為滿(mǎn)足發(fā)展需要，一些地區向銀行直接貸款或以土地抵押等方式質(zhì)押貸款。這是至今為止，地方債最主要的來(lái)源。地方債投入的最主要領(lǐng)域，無(wú)疑就是基礎建設方面。
在上世紀90年代前，一些國企已經(jīng)資不抵債，但政府部門(mén)考慮到職工利益等因素，通過(guò)政府注資或接管企業(yè)債務(wù)等方式，也增加了一些地方債額度。不過(guò)上世紀90年代之后，這種情況基本絕跡。
另外，一些地方早期曾發(fā)行“經(jīng)濟建設公債”，后逐漸演變?yōu)橛韶斦看戆l(fā)行，或自主發(fā)行的地方債。這也成為地方債的一大來(lái)源。
近年，一些地方還通過(guò)信托、BT（建設B移交）和違規集資等方式變相融資，這也是一些籌資成本高，蘊含新風(fēng)險隱患的地方債。
三類(lèi)地方債
地方政府負有償還責任的債務(wù)：地方政府（含政府部門(mén)和機構）、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺公司和其他相關(guān)單位舉借，確定由財政資金償還，政府負有直接償債責任的債務(wù)。
地方政府負有擔保責任的債務(wù)：因地方政府（含政府部門(mén)和機構）提供直接或間接擔保，當債務(wù)人無(wú)法償還債務(wù)時(shí)，政府負有連帶償債責任的債務(wù)。
其他相關(guān)債務(wù)：政府融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項目舉借，由非財政資金償還，且地方政府（含政府部門(mén)和機構）未提供擔保的債務(wù)（不含拖欠其他單位和個(gè)人的債務(wù)），政府在法律上對該類(lèi)債務(wù)不承擔償債責任，但當債務(wù)人出現債務(wù)危機時(shí)，政府可能需要承擔救助責任。
截至2010年底全國地方債10.7萬(wàn)億
2011年全國審計工作會(huì )議曾透露，全國審計機關(guān)4萬(wàn)多人對全國省市縣三級地方政府性債務(wù)進(jìn)行了全面審計，涉及部門(mén)機構單位8萬(wàn)多個(gè)、項目37萬(wàn)多個(gè)和債務(wù)187萬(wàn)多筆。截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額10.7萬(wàn)億元。
今年6月審計署發(fā)布“2013年第24號審計結果公告：36個(gè)地方政府本級政府性債務(wù)審計結果”顯示，截至2012年底，36個(gè)地方政府本級政府性債務(wù)余額3.8萬(wàn)億元，比2010年增加4409.8億元，增長(cháng)12.94%。
郝振平分析，目前我國省市縣三級地方政府性債務(wù)應該不會(huì )超過(guò)20萬(wàn)億元。
對話(huà)
臨時(shí)舉債投放應經(jīng)人大審議
京華時(shí)報：地方債到底按哪種統計口徑計算？
郝振平：無(wú)論部門(mén)統計口徑有何不同，我都建議采用最簡(jiǎn)單，也是最大的口徑，就是無(wú)論舉債方是誰(shuí)，最終是要由地方政府保證償還的那些地方債務(wù)。因為只有最大限度地統計地方債數額，才更有利于發(fā)現問(wèn)題和解決問(wèn)題。
京華時(shí)報：地方債的安全范圍是什么？
郝振平：目前地方債很?chē)乐氐囊粋€(gè)問(wèn)題就是，雖然各地舉債額極大，可關(guān)于地方債卻沒(méi)有一個(gè)健全的風(fēng)險評估和安全評級體系。由于各地當前經(jīng)濟實(shí)力、今后發(fā)展潛力等各方面因素均不同，所以像廣州這樣的省會(huì )城市和不發(fā)達的省會(huì )城市，其地方債預警比例絕對不會(huì )相同。
因此，國務(wù)院和全國人大應在地方債風(fēng)險評估和安全評級體系方面強化合作，無(wú)論是以人大立法方式，還是國務(wù)院規章方式，都應盡快出臺一個(gè)相關(guān)指標體系。
京華時(shí)報：地方債合理的投放領(lǐng)域有哪些？怎樣有效控制地方債規模？
郝振平：我認為合理的投放領(lǐng)域只有兩個(gè)。一個(gè)是符合地方政府明確規劃，并確定下來(lái)的投放領(lǐng)域和相應金額。另一方面，對于規劃外的臨時(shí)舉債和投放，都應該經(jīng)過(guò)人大部門(mén)的審議。只有當地人大部門(mén)認可舉債理由和舉債規模，對此形成決議，當地政府才能舉債。不應該輕易賦予一些政府部門(mén)自行舉債和投放的權力。
由于我國稅收增速已經(jīng)嚴重放緩，國內外經(jīng)濟環(huán)境使得企業(yè)發(fā)展步履維艱，而土地財政又屬于不可再生的有限資源，因此一定要通過(guò)人大和審計等多部門(mén)合作，以加強立法、審議，以及審計動(dòng)態(tài)監督等方式，盡量控制地方債的增速，使其規模逐步趨于合理。
本版采寫(xiě)京華時(shí)報記者趙鵬
原標題：專(zhuān)家：地方政府不會(huì )破產(chǎn) 養老金不受地方債影響
