修訂后的未成年人保護法第一次提到煙時(shí)就明確將電子煙包含在內，對未成年人遠離電子煙傷害的意義十分重大。
十三屆全國人大常委會(huì )第二十二次會(huì )議10月17日經(jīng)表決通過(guò)修訂后的《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“未保法”）。該法將自2021年6月1日起施行。
其中控煙相關(guān)的條款，被控煙人士稱(chēng)為“意義深遠的調整”。校園周邊設置售煙網(wǎng)點(diǎn)的老問(wèn)題和電子煙這類(lèi)新問(wèn)題，都得以明確。
“這是中國控煙進(jìn)程中一個(gè)重要的里程碑。”中國控制吸煙協(xié)會(huì )副會(huì )長(cháng)、北京青少年法律援助中心主任佟麗華這樣評價(jià)。
電子煙首次被寫(xiě)入全國性法律文本
佟麗華指著(zhù)“含電子煙”4個(gè)字告訴中青報·中青網(wǎng)記者，未保法第十七條第四項規定，未成年人的父母或者其他監護人不得放任、唆使未成年人吸煙（含電子煙，下同）、飲酒、賭博、流浪乞討或者欺凌他人。“盡管這個(gè)表述很簡(jiǎn)短，但這是修訂后的未保法第一次提到煙時(shí)就明確將電子煙包含在內，對未成年人遠離電子煙傷害的意義是十分重大的。”
據了解，這是電子煙問(wèn)題第一次被寫(xiě)入全國性的法律文本。同時(shí)，基于本法第十七條第四項的規定，在禁止向未成年人銷(xiāo)售煙的條款（第五十九條第一款）中也包含了對電子煙的管制，這也是第一次以全國性法律的形式明確禁止向未成年人銷(xiāo)售電子煙。
同時(shí)，在“社會(huì )保護”一章，修訂稿規定不得向未成年人售煙，更明確規定了“學(xué)校周邊不得設置煙、酒、彩票銷(xiāo)售網(wǎng)點(diǎn)”和“任何人不得在學(xué)校、幼兒園和其他未成年人集中活動(dòng)的場(chǎng)所吸煙、飲酒”，這樣規定不僅有助于限制學(xué)校周邊設置售煙網(wǎng)點(diǎn)，也意味著(zhù)要在學(xué)校和幼兒園以及其他未成年人集中活動(dòng)場(chǎng)所全面禁煙。
從煙草種類(lèi)定義到煙草營(yíng)銷(xiāo)行為，再到禁止吸煙場(chǎng)所，修訂后的未保法對未成年人進(jìn)行了全方位的保護。
“對于中國這樣一個(gè)煙草生產(chǎn)大國、消費大國、利稅大國和受害大國來(lái)說(shuō)，我國吸煙人口相當于吸煙人口位于其后近10個(gè)國家吸煙人口的總和。”北京市控煙協(xié)會(huì )秘書(shū)長(cháng)、首都醫科大學(xué)公共衛生學(xué)院教授崔小波告訴中青報·中青網(wǎng)記者，要想改變這種現狀，既要幫助吸煙者戒煙，也要減少吸煙接班人的隊伍，還要減少二手煙的危害。
學(xué)校周邊煙攤是未成年人獲得煙草的重災區，一些商家甚至將香煙拆賣(mài)以降低門(mén)檻。崔小波曾經(jīng)請控煙志愿者帶領(lǐng)未成年的孩子去北京109個(gè)煙酒零售點(diǎn)開(kāi)展買(mǎi)煙調查，結果有78個(gè)煙酒零售店拒絕了孩子們買(mǎi)煙的要求。
國際控煙專(zhuān)家對這個(gè)結果潑了冷水：“當一個(gè)國家向未成年人售煙有超過(guò)5%的成功率，就說(shuō)明控煙法規的執行是失敗的。”崔小波曾經(jīng)對北京市100所學(xué)校（小學(xué)、初中、高中、職業(yè)高中）六年級到高三的學(xué)生吸煙情況進(jìn)行調查。調查發(fā)現，初二和高二是吸煙的抬頭期。而職業(yè)高中學(xué)生一入學(xué)，吸煙率就飆升至與成人吸煙率比肩的30%。
這項調查還顯示，吸煙起始年齡低于12歲左右已成定局，吸煙低齡化問(wèn)題存在。而教師吸煙率與學(xué)生吸煙率呈正相關(guān)。吸煙率與學(xué)習成績(jì)則呈負相關(guān)，即學(xué)習成績(jì)好的學(xué)生吸煙率低，相反學(xué)習成績(jì)差的學(xué)生吸煙率高。
“因此，不是說(shuō)在學(xué)校周邊100米，就算是離學(xué)校1萬(wàn)米、10萬(wàn)米，未成年人能買(mǎi)到煙都是一個(gè)問(wèn)題，都要追究責任。”
明確法律責任 未保法“長(cháng)了牙齒”
佟麗華給中青報·中青網(wǎng)記者講述了兩條法條的故事。
《中華人民共和國未成年人保護法》（2006年修訂）第三十七條規定，禁止向未成年人出售煙酒，經(jīng)營(yíng)者應當在顯著(zhù)位置設置不向未成年人出售煙酒的標志；對難以判明是否已成年的，應當要求其出示身份證件。任何人不得在中小學(xué)校、幼兒園、托兒所的教室、寢室、活動(dòng)室和其他未成年人集中活動(dòng)的場(chǎng)所吸煙、飲酒。
第六十七條規定，向未成年人出售煙酒，或者沒(méi)有在顯著(zhù)位置設置不向未成年人出售煙酒標志的，由主管部門(mén)責令改正，依法給予行政處罰。
佟麗華告訴中青報·中青網(wǎng)記者，2005年，全國人大內務(wù)司法委員會(huì )召開(kāi)討論會(huì )時(shí)就有建議提出，關(guān)于向未成年人出售煙酒的規定可以待未成年人犯罪法修改時(shí)再考慮。也有人認為相關(guān)規定與經(jīng)濟利益相關(guān)聯(lián)，不便作出明確規定。
“吸煙對未成年人的危害是沒(méi)有爭議的共識。但是，孩子吸的煙沒(méi)有幾個(gè)是父母給的，都是孩子自己買(mǎi)的。從來(lái)源進(jìn)行控制，我認為是最好的方式。”佟麗華說(shuō)。
佟麗華依然記得2005年那場(chǎng)會(huì )議，他堅持“對向未成年人出售煙酒作出規定”的建議，最終留在了2006年修訂本中。
但是，當佟麗華以北京市人大代表的身份就第六十七條的實(shí)施向北京市相關(guān)部門(mén)提出專(zhuān)門(mén)建議時(shí)，相關(guān)部門(mén)均明確答復：由于法律沒(méi)有明確規定是他們的責任，他們不能承擔這個(gè)責任。
一直被詬病為“沒(méi)有牙齒的老虎”的未保法，因其規定不能完全得到落實(shí)而常常處于尷尬境地，法院審判中也幾乎不會(huì )引用未保法處理某個(gè)案件。
佟麗華理解執法實(shí)際的難度。因為問(wèn)題的根源是立法問(wèn)題，而不是執法問(wèn)題——主管部門(mén)是誰(shuí)？依法給予行政處罰依據的是哪一部法律？未保法沒(méi)有規定處罰的措施和標準，其他法律也沒(méi)有規定，依法就是不能處罰。“這就是立法質(zhì)量的問(wèn)題。”
佟麗華的擔憂(yōu)在本次修訂中得以消除。他指出，修訂后的未保法“法律責任”部分在兩條具體規定了執法主體以及法律責任：售煙給未成年人不僅可以處5萬(wàn)元以下罰款，拒不改正或情節嚴重的，還可以責令停業(yè)整頓或吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執照、吊銷(xiāo)相關(guān)許可證；在學(xué)校、幼兒園和其他未成年人集中活動(dòng)的公共場(chǎng)所吸煙的，可以處五百元以下罰款，場(chǎng)所管理者未及時(shí)制止的，可以對其處一萬(wàn)元以下罰款。
崔小波注意到了一個(gè)違反未保法行為的懲治措施：“由文化和旅游、市場(chǎng)監督管理、煙草專(zhuān)賣(mài)、公安等部門(mén)按照職責分工責令限期改正，給予警告，沒(méi)收違法所得，可以并處五萬(wàn)元以下罰款；拒不改正或者情節嚴重的，責令停業(yè)整頓或者吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執照、吊銷(xiāo)相關(guān)許可證，可以并處五萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下罰款”。
“這是前所未有的、從本質(zhì)上解決向未成年人售煙的重大措施，將對改變全國向青少年售煙問(wèn)題有法不依的情況有重大影響。而且對其他相關(guān)法規也將按照未保法的罰則進(jìn)行修改。”崔小波說(shuō)。
“未保法‘長(cháng)了牙齒’。”佟麗華說(shuō)。
上位法將促進(jìn)控煙有關(guān)條例進(jìn)步
“未保法是上位法，其他法應該隨之調整，例如煙草專(zhuān)賣(mài)法。其他的法規要向未保法進(jìn)行靠攏并予以落實(shí)。”崔小波說(shuō)，未成年人不僅包括學(xué)生，還包括一些不會(huì )說(shuō)話(huà)的孩子，他們也受到二手煙影響。因此，未保法有關(guān)控煙的條款就顯得格外重要。
2016年修訂的煙草專(zhuān)賣(mài)法實(shí)施條例，對煙草專(zhuān)賣(mài)法第一章第五條“國家和社會(huì )加強吸煙危害健康的宣傳教育，禁止或者限制在公共交通工具和公共場(chǎng)所吸煙，勸阻青少年吸煙，禁止中小學(xué)生吸煙”進(jìn)行了刪除。
如今，這一問(wèn)題可能有了出路。
佟麗華同樣覺(jué)得，修訂后的未保法在控煙方面最大的進(jìn)步在于，作為上位法，對電子煙、吸煙場(chǎng)所等進(jìn)行了明確規定，創(chuàng )造了未成年人成長(cháng)的無(wú)煙環(huán)境。“未保法是全國人大通過(guò)的國家立法，體現的是國家意志。未來(lái)關(guān)于控煙的有關(guān)條例，不論是國務(wù)院出臺的行政法規、各部委出臺的規章政策，還是各地的條例和政策，都必須在遵守國家法律的基礎上。”佟麗華指出，下一步，各地可通過(guò)未保相關(guān)條例或未保法實(shí)施辦法，進(jìn)一步明確相關(guān)的規章制度。
針對此前控煙領(lǐng)域專(zhuān)家多次提到的關(guān)于學(xué)校周邊/門(mén)口不得設置煙酒售賣(mài)網(wǎng)點(diǎn)的問(wèn)題，此次修訂后的未保法并未有明確規定。對此，佟麗華表示，不能依賴(lài)未保法解決所有問(wèn)題，現在已有重大進(jìn)步。
崔小波坦言，落實(shí)條例還有一些工作要做。例如，北京市煙草局曾在2019年處罰了4例向未成年人售煙的行為，但并未向社會(huì )公布具體細節。崔小波認為，公開(kāi)這些案例進(jìn)行宣傳教育，本身就具有管理和懲戒的作用。（記者 李晨赫）
(責任編輯：張云文)
