■董少鵬

 

    近日，證券法修訂草案三審稿開(kāi)始向公眾征求意見(jiàn)。筆者通讀了草案文本，認為草案反映了近年來(lái)特別是黨的十八大以來(lái)資本市場(chǎng)建設的成果和經(jīng)驗，切合市場(chǎng)實(shí)際，也預留了未來(lái)發(fā)展創(chuàng )新改進(jìn)的空間，體現了穩中求進(jìn)思路。我們期待，經(jīng)過(guò)修改完善的《證券法》盡快出臺，為資本市場(chǎng)改革發(fā)展提供更有力的法律保障。

 

    我國《證券法》于1999年7月1日開(kāi)始實(shí)施，此后經(jīng)過(guò)了2004年8月修正、2005年10月修訂、2013年6月修正、2014年8月修正。之后，新一輪修訂展開(kāi)，草案歷經(jīng)十二屆全國人大常委會(huì )2015年4月、2017年4月兩次審議后，再加上十三屆全國人大常委會(huì )今年4月審議，文本更加完善和成熟。

 

    此次證券法修改體現了依法全面從嚴監管，在加強監管、加大法律責任方面體現了防風(fēng)險要求。

 

    此次修改也是完善我國民商法制度的重要舉措。所謂民商法，是指民法與商法。我國遵循民商合一體例，即民法包含商法，我國《民法總則》規定了民商合一的基本原則。

 

    證券市場(chǎng)包括投資者、發(fā)行人、專(zhuān)業(yè)服務(wù)機構、交易場(chǎng)所等主體，這些主體之間既有交易關(guān)系，也有服務(wù)與被服務(wù)關(guān)系。隨著(zhù)科技進(jìn)步和市場(chǎng)創(chuàng )新發(fā)展，證券買(mǎi)賣(mài)與服務(wù)活動(dòng)更加緊密地結合在一起。發(fā)行人、承銷(xiāo)商、保薦人、經(jīng)紀人、投資人、會(huì )計師、律師等主體既需要依托于證券市場(chǎng)，又多層次地參與其中，為其他主體服務(wù)或接受他方的服務(wù)，形成既有利益競爭又有利益共融的生態(tài)。

 

    為此，證券立法的總體取向是規范各主體行為，使證券募集、發(fā)行、交易、服務(wù)等活動(dòng)公平合理地照顧各方的權利，做到平等、自愿、等價(jià)有償、誠實(shí)守信。同時(shí)，立法要促進(jìn)公平基礎上的效率。

 

    筆者認為，此次《證券法》修訂充分落實(shí)了上述理念、原則和要求，有如下亮點(diǎn)：

 

    一是著(zhù)力完善基礎性制度。

 

    無(wú)論從發(fā)行人而言，還是從投資者而言，還是從專(zhuān)業(yè)服務(wù)機構而言，都享有公平參與市場(chǎng)的權力。股票發(fā)行制度要更具包容性、適應性，上市標準須實(shí)現多元化。此次修訂草案在證券發(fā)行一章專(zhuān)設“科創(chuàng )板注冊制的特別規定”，將設立科創(chuàng )板并試點(diǎn)注冊制納入法律范疇，豐富了證券發(fā)行的內涵，完善了制度設計。增設特別規定的做法，統籌了現行發(fā)行制度的穩定和市場(chǎng)創(chuàng )新發(fā)展，符合穩中求進(jìn)要求，有助于穩定和引導改革預期。

 

    對不符合持續上市條件的公司予以退市，是對市場(chǎng)公平原則的保護。為此，此次修訂草案取消了證券暫停上市交易制度，直接表述為“上市交易的證券，不再符合上市條件的，或者有上市規則規定其他情形的，由證券交易所按照業(yè)務(wù)規則終止其上市交易”。這一規定使退市制度更具剛性，提高了威懾力。

 

    信息披露制度是市場(chǎng)基礎性制度的重要組成部分，但又具有特殊性、引領(lǐng)性?？梢哉f(shuō)，信息披露對于資本市場(chǎng)來(lái)說(shuō)像“氧氣”一樣重要。本次修訂草案將“信息披露”內容從現行證券法的“一節”單獨拿出來(lái)，作為獨立的“第五章”，充分體現了制度改革訴求，強化了信息披露的法律要求。“信息披露義務(wù)人”范圍由原來(lái)的發(fā)行人、上市公司擴展到“發(fā)行人及法律、行政法規和國務(wù)院證券監督管理機構規定的其他信息披露義務(wù)人”；披露的一般要求在原來(lái)的“真實(shí)、準確、完整，不得有虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏”基礎上，增加了“簡(jiǎn)明清晰，通俗易懂”的表述。

 

    二是著(zhù)力強化市場(chǎng)主體責任。

 

    發(fā)行人及其股東、高管、實(shí)際控制人，證券公司、會(huì )計師事務(wù)所、律師事務(wù)所、評估機構等專(zhuān)業(yè)服務(wù)機構，各類(lèi)投資者，都應依法參與市場(chǎng)競爭，依法解決矛盾糾紛。本次修訂草案充分體現了這一要求，同時(shí)激勵所有市場(chǎng)主體承擔起基本的社會(huì )責任，努力實(shí)現守信者受褒揚、失信者受懲罰。

 

    在提高上市公司質(zhì)量問(wèn)題上，上市公司是直接的、第一位的責任人，保薦承銷(xiāo)機構、會(huì )計師事務(wù)所、律師事務(wù)所等專(zhuān)業(yè)服務(wù)機構各自承擔督導、核查、信息披露等責任。修訂草案對專(zhuān)業(yè)服務(wù)機構禁止行為的列舉更全面，連帶責任更清晰，處罰規則更嚴。

 

    三是著(zhù)力加強監管執法力度，提升監管執法的威懾力。

 

    現行《證券法》中，對欺詐發(fā)行、虛假陳述、股價(jià)操縱、內幕交易等行為行政處罰力度過(guò)低，加大處罰力度的呼聲很高。本次修訂草案，有針對性地提高了違法違規成本，強化了監管機構執法權責，有助于提升監管執法的威懾力。一是賦予監管機構以更大執法權限，強化監管機構和公安司法機關(guān)的合作機制。如監管機構可以通知出入境管理機關(guān)依法阻止相關(guān)人員出境。修訂草案還要求“國務(wù)院證券監督管理機構依法履行職責，進(jìn)行監督檢查或者調查時(shí)，有關(guān)部門(mén)應當予以配合”。二是提高違法違規成本。對經(jīng)查實(shí)的發(fā)行人、大股東、證券公司及其從業(yè)人員、證券服務(wù)機構及其從業(yè)人員、廣義投資者等違法行為，提高處罰金額，延長(cháng)對相關(guān)人員證券買(mǎi)賣(mài)限制的期限等。三是細化行政監管措施，本次修訂草案明確列舉了八條措施，同時(shí)以“法律、行政法規規定的其他監督管理措施”表述，留出針對實(shí)際情況進(jìn)行執法的空間。四是規定了受調查人員和單位的義務(wù)。

 

    通過(guò)完善這些制度措施，構建監管機構和專(zhuān)業(yè)服務(wù)機構共同把好市場(chǎng)入口和市場(chǎng)出口兩道關(guān)的機制，加強對交易的全程監管，就可以讓市場(chǎng)主體不敢違法，以身試法必遭重創(chuàng )。

 

    同時(shí)，筆者建議，在《證券法》與《公司法》相互銜接，《證券法》、《公司法》與《刑法》相互銜接上再下一些功夫，提升法律的有效性和威懾力。

 

    四是著(zhù)力防范和化解金融風(fēng)險。

 

    防范化解金融風(fēng)險特別是防止發(fā)生系統性金融風(fēng)險，是資本市場(chǎng)治理的重要任務(wù)。資本市場(chǎng)具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的作用，風(fēng)險也最有可能通過(guò)資本市場(chǎng)來(lái)釋放和放大。

 

    本次修訂草案，在國務(wù)院證券監督管理機構職責中，專(zhuān)門(mén)列出了“依法監測并防范、處置證券市場(chǎng)風(fēng)險”一項內容。同時(shí)規定，證券監管機構應當與國務(wù)院其他金融監管機構建立監管信息共享機制。

 

    此次修訂草案中對證券發(fā)行、證券交易、信息披露、證券交易所、證券公司、證券服務(wù)機構等部分的行政監管規定，都體現了防范化解金融風(fēng)險特別是防止發(fā)生系統性金融風(fēng)險的意圖導向，是對黨中央要求的具體落實(shí)。

 

    完善證券市場(chǎng)法律制度體系，一定意義上就是完善有利于市場(chǎng)主體交易安全的民商事法律制度。既要改進(jìn)完善監管，防范市場(chǎng)風(fēng)險，又要保障市場(chǎng)主體依法開(kāi)展業(yè)務(wù)、公平競爭。同時(shí)，也要依法明確相關(guān)市場(chǎng)化手段、方式的屬性，為市場(chǎng)參與者提供更好民商事法律環(huán)境。比如，可以考慮明確資產(chǎn)支持證券的屬性、完善讓與擔保等基礎制度。

 

    五是著(zhù)力完善保護投資者合法權益的機制。

 

    總體來(lái)說(shuō)，保護投資者合法權益是貫穿于證券法修訂草案各個(gè)章節的，按照市場(chǎng)主體公平參與市場(chǎng)的原則，在證券募集、發(fā)行、交易、專(zhuān)業(yè)服務(wù)等各個(gè)市場(chǎng)環(huán)節，都充分體現了平等、自愿、等價(jià)有償、誠實(shí)守信的原則，并且十分注重法律的可落地性。

 

    本次修訂草案專(zhuān)設“投資者保護”一章，嚴格規定了證券公司、上市公司及其高管人員、債券發(fā)行人應當禁止的行為，應對投資者履行的義務(wù)。就證券公司失責應當賠償，發(fā)行人因欺詐發(fā)行等重大違法行為應當賠償的情形做出規定。修訂草案還列出了依法征集代理股東行使提案權、表決權的規定，明確了證券糾紛當事人可以委托“國家設立的投資者保護機構”調解、訴訟的規定，明確了“當事人一方人數眾多的，可以依法推選代表人進(jìn)行訴訟”的規定。

 

    筆者認為，可以考慮加入證券集團訴訟的條款，加大民事責任追究和民事賠償力度。

 

    《證券法》修訂是關(guān)系資本市場(chǎng)長(cháng)期健康發(fā)展的一項重大基礎性工程，是我國經(jīng)濟由高速增長(cháng)階段轉入高質(zhì)量發(fā)展階段的必然要求。新中國資本市場(chǎng)已經(jīng)進(jìn)入第29年，明年將迎來(lái)30周年，要抓住發(fā)展機遇，通過(guò)深化改革，發(fā)揮好資本市場(chǎng)在大國崛起中的戰略支撐作用?！蹲C券法》自實(shí)施以來(lái)，也已進(jìn)入第20個(gè)年頭，我們希望，經(jīng)過(guò)廣納民意，進(jìn)一步修改完善的《證券法》順利出臺，并以此為基礎完善證券法律體系，以法治方式調整、引導、規范各市場(chǎng)主體的行為，解決好各主體在市場(chǎng)活動(dòng)中的利益平衡問(wèn)題，提高市場(chǎng)效率，以法治的力量推進(jìn)資本市場(chǎng)長(cháng)期健康穩定發(fā)展。