1989年通過(guò)的《行政訴訟法》為中國法治建設開(kāi)啟了“民告官”的制度先河，保護和鼓勵公民向政府主張自己的權利。這對于破除傳統等級觀(guān)念，培育法律面前人人平等的法治文化，限制行政權力膨脹，監督政府，建構權利制約權力體制，具有里程碑式的意義。無(wú)論是法學(xué)界還是實(shí)務(wù)界一致認為《行政訴訟法》在法治啟蒙剛剛開(kāi)始的時(shí)代能夠克服重重阻力得以順利通過(guò)，是中國民主與法治建設的重大進(jìn)步。
但是近年來(lái)，行政訴訟陷入了立案難、審理難、執行難、上訴率高的困境。一些地方官員經(jīng)常以各種名義阻擾法院受理行政案件，因為法院在地方?jīng)]有獨立性，受掣于地方政府，不敢、不愿受理行政訴訟案件。行政庭門(mén)前冷落鞍馬稀。一直以來(lái)，全國行政訴訟案件穩定在每年10萬(wàn)-12萬(wàn)件，而人口只有8000萬(wàn)的德國，行政法院每年受理的案件達30萬(wàn)件。據最高法院統計，2011年全國以不予受理和駁回起訴結案的行政案件占全部一審結案總數的7.8%，是民商事案件的7.8倍。大量行政案件被拒之門(mén)外，民眾告狀無(wú)門(mén)，許多人走上看不到盡頭的上訪(fǎng)之路。
立案難，立案以后要排除行政干擾做出公正的判決更是難上加難，行政訴訟原告勝訴率一年比一年低，近年平均只有5%，導致上訴率畸高。據業(yè)內人士介紹，全國行政訴訟案件上訴率超過(guò)70%，有的省份達到甚至超過(guò)100%。即使有法官敢于頂住層層壓力，冒著(zhù)受排擠、被閑置、丟帽子的風(fēng)險判決政府敗訴，最后判決要得到執行難度更大。以至于此次《行政訴訟法》修改草案提出“拒不履行行政裁決，可對該行政機關(guān)直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留”。
行政審判陷入困境的原因很多，但其中最關(guān)鍵的原因是獨立性不夠。按照制度設計，行政審判本是制約監督行政權力的最有效方式，防止行政權力膨脹、濫用、腐敗，但在現行司法體制下，司法機關(guān)受制乃至聽(tīng)命于地方，讓法院去審判自己的領(lǐng)導者、管理者無(wú)異于與虎謀皮，法院無(wú)法獨立地依照法律做出公正裁決，行政審判更是無(wú)法做出對行政主體不利的判決，不可能有效制約行政權力。根據《行政訴訟法》第13條規定，對地市級政府提起的行政訴訟由基層人民法院受理，根據《行政訴訟法》第14條規定，中級人民法院管轄對國務(wù)院各部門(mén)或者省、自治區、直轄市人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的一審案件。由基層法院去審判地市級政府、由中級法院去審判省級政府，這在現在看來(lái)幾乎是個(gè)天大的笑話(huà)，哪個(gè)法官或法院院長(cháng)會(huì )去做這樣大逆不道的“蠢事”？現在各地中級法院根本不會(huì )受理以省政府為被告的案件，二十多年來(lái)，幾乎也沒(méi)有看到省級政府做被告的案件。
鑒于行政審判專(zhuān)事于行政主體行政行為的審查、判決，是對公權力的直接監督，為了保證審判不受審判對象的干擾、牽制，做出公正的裁決，必須形成獨立于各級地方黨政的行政審判系統。特別在目前公權力過(guò)度膨脹、官員腐敗現象嚴重的背景下，尤其需要盡快設立獨立的行政法院，對行政權形成有效制約，從整體上而不是在局部和個(gè)案上扭轉權力腐敗、政風(fēng)不清的嚴重局面。
權力缺乏有效制約，是法治中國建設最大的難題。設立獨立的行政法院可以對公權力中最主要的部分--行政權形成有效制約，完成法治建設的主體工程。行政法院是個(gè)能夠把行政權關(guān)住的好籠子。
有人可能說(shuō)現在的司法體制改革確立了省級以下法院獨立于地方政府，可以解決政府干擾行政審判的問(wèn)題，單獨設立行政法院沒(méi)有多大必要。行政審判和其他民事、刑事審判不同，要求更高的獨立性?，F有的按行政區劃設立法院和省管思路不能根本解決行政審判擺脫地方干擾的問(wèn)題，特別是建設法治國家需要根本解決權力制約問(wèn)題，需要對行政審判體制大改。
為了盡可能擺脫地方黨政對行政審判的干預，徹底撕破現有的與虎謀皮行政審判體制，保障法院獨立、公正地對行政案件做出判決，行政審判系統可按四級設立。在北京設立華北、華南、西北三大高級行政法院，受理各區域內以省級政府及其部門(mén)為被告的一審行政案件；在各省會(huì )城市及直轄市設立二至三個(gè)中級行政法院，受理各區域內以地市級政府及其部門(mén)為被告的一審行政案件；在地級市根據現有行政案件數量設立若干基層行政法院，受理各區域內以縣級政府及其部門(mén)、鄉級政府等為被告的一審行政案件；由最高人民法院行政庭審理三大高級行政法院的上訴案件，不再另外單獨設立最高行政法院；其中以國務(wù)院及其部門(mén)為被告的一審行政案件，原告可以選擇三個(gè)高級行政法院中的任何一個(gè)為管轄法院，這樣可以相對減少?lài)鴦?wù)院及其部門(mén)對行政法院的干預和影響。
為了保障行政審判的公正，還可以采取更徹底的方案。以縣級政府及其部門(mén)為被告的一審行政案件直接由中級行政法院管轄，比較徹底地擺脫地方黨政干擾，但是在省會(huì )城市設立的中級行政法院數量就要大幅增加。同時(shí)以省會(huì )城市市政府及其部門(mén)為被告的一審行政案件可提高一級由高級行政法院審理。以鄉級政府為被告的行政案件由現有各中級人民法院行政庭審理，不再單獨設立基層行政法院。各級行政法院獨立于地方政府?；鶎有姓ㄔ汉椭屑壭姓ㄔ悍ü儆墒〖壏ü馘噙x機構遴選，由省級人大和地市一級人大任免，高級行政法院和最高法院行政庭法官與最高人民法院法官產(chǎn)生辦法一致。
在獨立的行政審判系統設立以后，還應大幅度擴大行政法院受案范圍，抽象行政行為、行政決策行為等都應當列入可訴對象，最大限度發(fā)揮行政審判對行政權力的監督制約作用。按北京大學(xué)姜明安教授的建議，可采取“負面清單”的方式，凡是法律沒(méi)有禁止相對人起訴的，相對人不服行政行為，都應該允許其向法院起訴。
在改革行政審判體制，設獨立的行政法院系統的同時(shí)，還應當設立憲法法院，負責違憲審查，負責各權力機關(guān)、各級地方政府間的權力爭執案件審理。這樣，通過(guò)行政法院制約、監督行政權，通過(guò)憲法法院監督制約立法權、決策權，通過(guò)黨的紀律檢查委員會(huì )監督黨的領(lǐng)導權，建構一套完整有效的權力監督制約機制，編制出牢固的制度籠子，從根本上解決權力缺乏約束、權力腐敗的體制痼疾。解決了權力制約問(wèn)題，就為法治建設打下了牢固的基礎，形塑了法治國家的主體工程。
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