近日，國家有關(guān)部門(mén)發(fā)布了《2019年新型城鎮化建設重點(diǎn)任務(wù)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《重點(diǎn)任務(wù)》），提出繼續加大戶(hù)籍制度改革力度，大幅放寬城市落戶(hù)要求。這項工作具有深遠的意義。
從長(cháng)期來(lái)看，人口的自由流動(dòng)應該是前進(jìn)的方向。圖片來(lái)源：新華網(wǎng)
戶(hù)籍改革推動(dòng)都市圈成長(cháng)
今年的《重點(diǎn)任務(wù)》與往年的重點(diǎn)任務(wù)，特別是與2014年發(fā)布的《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》相比，有明顯的變化。
一是戶(hù)籍改革重點(diǎn)指向大城市。5年前的重點(diǎn)是要求放開(kāi)對小城鎮和小城市落戶(hù)限制，現在提出放開(kāi)放寬大城市落戶(hù)限制。
二是戶(hù)籍改革的態(tài)度更加積極?！吨攸c(diǎn)任務(wù)》針對不同類(lèi)型的大城市，分別提出“全面取消落戶(hù)限制”“全面放開(kāi)放寬落戶(hù)條件”等要求。
三是相關(guān)配套措施更加具有針對性與可操作性。比如《重點(diǎn)任務(wù)》中對現代化都市圈建設的要求符合中國城鎮化的階段發(fā)展規律，將對人口、土地要素的集聚發(fā)揮更大作用。
有人認為，這次戶(hù)籍改革說(shuō)明中國正式走上了大城市發(fā)展道路，但這樣的判斷并不準確。中小城市與小城鎮已全面放開(kāi)戶(hù)籍，當前城鎮化的難點(diǎn)與突破點(diǎn)是部分大城市及以上規模的城市還有戶(hù)籍限制。特別是一些舉家遷徙并在大城市生活就業(yè)的農民工得不到完整的基本公共服務(wù)，這會(huì )影響到他們在城鎮生活的長(cháng)期預期，導致城鎮化拉動(dòng)消費的潛力得不到充分釋放。
更重要的是，大城市的現行戶(hù)籍制度管理對人口的流動(dòng)和就業(yè)造成了阻隔，影響到社會(huì )穩定。因此，我認為，城鎮化的重點(diǎn)任務(wù)聚焦于大城市，是由這個(gè)階段城鎮化的現實(shí)情況決定的，并沒(méi)有真正改變十八大以來(lái)確立的城鎮化道路，沒(méi)有否定中小城市和小城鎮發(fā)展的重要性。
政策層面的變化對人口流動(dòng)、城市空間結構會(huì )有積極影響。大城市積聚人口的速度會(huì )加快；以核心城市為引領(lǐng)的都市圈、城市群會(huì )加速形成；小城鎮、特色小鎮將與大城市、特大超大城市形成更加密切的聯(lián)系?？傮w而言，多種力量的推動(dòng)將使城鎮化進(jìn)入城市群、都市圈時(shí)代，大中小城市協(xié)調發(fā)展的能力將比以前有所增強。
如何看待城鎮化的“緩釋”模式
對于這次城市落戶(hù)的措施，有人認為戶(hù)籍改革還不夠徹底，力度也遠遠不夠。一些專(zhuān)家學(xué)者希望一夜之間放開(kāi)所有限制，允許人口完全自由流動(dòng)。
從長(cháng)期來(lái)看，人口的自由流動(dòng)應該是前進(jìn)的方向。但事實(shí)上，受各種因素影響，中國在戶(hù)籍上一直采取的是漸進(jìn)式的政策，這種政策兼顧了發(fā)展過(guò)程中多方面的限制條件。上世紀80年代逐步放開(kāi)小城鎮落戶(hù)限制，現在開(kāi)始全面放開(kāi)大城市的落戶(hù)，但對于超大、特大城市仍然執行較為嚴格的規模標準。我們看到，中國城鎮化展現出來(lái)的是“緩釋”模式，即城鎮化的壓力與相應的活力是漸進(jìn)式的，會(huì )緩慢地得到釋放。
這種模式使中國的城鎮化呈現兩面性，一面是中國沒(méi)有出現大范圍的貧民窟，城鎮化過(guò)程相對平滑，城鄉改革基本穩定；另一面是大城市的包容性還不夠，戶(hù)籍制度導致勞動(dòng)力要素流動(dòng)不暢，對經(jīng)濟增長(cháng)、城市消費的促進(jìn)作用沒(méi)有完全發(fā)揮。這其中平衡的度非常關(guān)鍵。而現在確實(shí)到了需要綜合判斷城鎮化的潛力并決定應該以何種節奏來(lái)引導城鄉人口流動(dòng)與布局的時(shí)候。
具體到個(gè)別超大、特大城市，特殊性更多，戶(hù)籍放開(kāi)要考慮到這些城市的自然條件、基礎設施、公共服務(wù)的承載力，也要考慮城市治理的能力，避免城市短時(shí)間陷入癱瘓，影響城鎮化進(jìn)程。
由此，評價(jià)城鎮化需要綜合性地加以考量，至少要評估四個(gè)方面的“量”。
首先是數量和質(zhì)量。前些年農業(yè)轉移人口每年達到2000多萬(wàn)人，近些年每年仍有1000多萬(wàn)人。過(guò)量人口留在農村的時(shí)間越長(cháng)，中國離現代化的時(shí)間就越久。但是只追求數量也是不行的，上億農民工已經(jīng)進(jìn)入城鎮，卻還沒(méi)有完整享受到基本公共服務(wù)，這就出現了城鎮化質(zhì)量不高的問(wèn)題，變成了“半城鎮化”“假城鎮化”。
其次是增量和存量。如果每年農業(yè)轉移人口的數量不保持一定的增量，就會(huì )加大轉型期城鄉治理的難度，帶來(lái)極高的成本。但是如果只注重增量，沒(méi)有處理好已經(jīng)在城鎮里生活、就業(yè)的這些人的市民化問(wèn)題，這些人就可能成為城市里新的貧困群體，這對經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展都非常不利。因此，既要保持一定的增量，還要很好地解決存量?，F在就處在這樣的關(guān)鍵時(shí)期。
鼓勵多元主體參與公共服務(wù)供給
未來(lái)一段時(shí)間，可以預見(jiàn)的政策影響是：放開(kāi)放寬戶(hù)籍后，大城市公共服務(wù)會(huì )面臨壓力。一方面部分大城市確實(shí)面臨著(zhù)較多人口進(jìn)城的情況，尤其是那些城區還有幾十萬(wàn)甚至上百萬(wàn)暫住人口的城市；另一方面，城市的基本公共服務(wù)有數量與質(zhì)量的要求。對于這些基本公共服務(wù)，中央與地方的支出責任已經(jīng)明確，要以標準化促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、普惠化、便捷化。
大城市提高公共服務(wù)能力，要抓住三股力量。
一是上級政府考評引導的力量。重點(diǎn)應該放在考評地方政府在教育、衛生、醫療、社會(huì )保障等方面的努力。上級政府要用好考評這個(gè)指揮棒，指揮地方把有限的財力轉移到為市民提供基本公共服務(wù)上去。
二是監督的力量。教育、醫療衛生、社會(huì )保障等基本公共服務(wù)和市民生活密切相關(guān)，這些民生問(wèn)題也需要社會(huì )輿論、民主黨派等發(fā)揮監督作用，這可以對政府部門(mén)形成一定壓力。
三是市場(chǎng)化的力量。這是從供給側增加基本公共服務(wù)的根本之舉。要動(dòng)員越來(lái)越多的企業(yè)和社會(huì )組織參與供給公共服務(wù)。提供基本公共服務(wù)的責任主體是地方政府，但是供給行為的主體不是只有政府部門(mén)。如果多元化的組織參與進(jìn)來(lái)，基本公共服務(wù)的數量就會(huì )增加，質(zhì)量也可能提升。
戶(hù)籍改革不會(huì )造成房?jì)r(jià)大幅上漲
城鎮化政策與房地產(chǎn)密切相關(guān)，那么放寬戶(hù)籍會(huì )不會(huì )導致房地產(chǎn)價(jià)格大幅上漲？
此次《重點(diǎn)任務(wù)》的發(fā)布，特別是放開(kāi)放寬戶(hù)籍的政策，長(cháng)期來(lái)看對房地產(chǎn)的健康發(fā)展是一個(gè)重要利好。一方面，這會(huì )加快農業(yè)轉移人口進(jìn)城落戶(hù)，穩定他們在城鎮生活、就業(yè)、投資的長(cháng)期預期，有利于增加購房消費；另一方面，戶(hù)籍放開(kāi)，特別是以核心大城市為引領(lǐng)形成的都市圈、城市群，有利于形成規模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟，有利于增強經(jīng)濟發(fā)展的韌勁，增加抵御風(fēng)險的能力。國外一些案例表明，都市圈房地產(chǎn)的穩定性相對會(huì )強一些。
但確實(shí)要警惕一些房地產(chǎn)商的推波助瀾。他們認為這次政策會(huì )引起房地產(chǎn)格局的根本變化，房地產(chǎn)又會(huì )進(jìn)入到一個(gè)大發(fā)展的時(shí)代。這種看法高估了戶(hù)籍制度改革對房地產(chǎn)的影響。
首先，國家關(guān)于房地產(chǎn)調控的基調沒(méi)有變，房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的。房?jì)r(jià)過(guò)高增加了進(jìn)城人口的落戶(hù)成本，將會(huì )阻礙而不是促進(jìn)城鎮化。因此，越是推進(jìn)城鎮化，政府部門(mén)越是會(huì )防止房?jì)r(jià)過(guò)快上漲。不排除一些地方會(huì )采取調控手段，控制房?jì)r(jià)過(guò)快上升的局面。
其次，戶(hù)籍制度改革是一個(gè)趨勢性政策，會(huì )引導人們更加理性地看待城鎮里的住房消費行為。有的人會(huì )買(mǎi)房，有的人會(huì )租房，有的人還會(huì )先租后買(mǎi)。隨著(zhù)各類(lèi)政策包括集體土地建設租賃房政策的實(shí)施，住房供給的壓力會(huì )降低。在預測到人口進(jìn)城有一些正向因素的同時(shí)，也要看到總人口的減量趨勢，這將會(huì )部分沖抵購房消費力量。
第三，戶(hù)籍放開(kāi)以后，城市之間的流動(dòng)人口會(huì )越來(lái)越多。從長(cháng)遠來(lái)看，只有城市競爭力足夠強，才能吸引人、留住人。國際上城市發(fā)展的普遍現象是：流動(dòng)人口多的城市，市民租賃住房的比例高一點(diǎn)，商品房買(mǎi)賣(mài)和持有的比例則低一點(diǎn)。
最后，要看到少數大城市直接面臨人口流失的可能。從城市人口現狀來(lái)看，大城市之間的差別是顯著(zhù)的。全國大城市戶(hù)籍放松放寬，城市之間的競爭將會(huì )進(jìn)一步加劇，有的城市增加人口，有的城市會(huì )減少人口。建立在人口判斷基礎上的房地產(chǎn)投資與消費行為就應更加理性。
(責任編輯：蘇玉梅)
