電子煙納入監管成共識 “參照卷煙”引熱議
專(zhuān)家建議出臺專(zhuān)門(mén)管理辦法精細化科學(xué)化監管
一路狂飆的電子煙，即將迎來(lái)“史上最嚴監管”.
近期，工信部、國家煙草專(zhuān)賣(mài)局發(fā)布《關(guān)于修改〈中華人民共和國煙草專(zhuān)賣(mài)法實(shí)施條例〉的決定（征求意見(jiàn)稿）》（下稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》），提出電子煙等新型煙草制品參照卷煙有關(guān)規定執行，并就此向全社會(huì )征求意見(jiàn)至4月22日。
一石激起千層浪，這是電子煙等新型煙草制品第一次擬按專(zhuān)門(mén)法律監管。盡管加強電子煙產(chǎn)業(yè)監管、避免電子煙使用低齡化已成各方共識，但“誰(shuí)來(lái)管、怎么管”尚未有定論。參照卷煙管理后，電子煙對青少年的負面影響是否可以就此降低？有關(guān)部門(mén)如何在監管和產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新活力中尋求平衡點(diǎn)？這一系列問(wèn)題引發(fā)了業(yè)界、學(xué)界的熱烈討論。
扭轉煙民低齡化趨勢電子煙納入監管成共識
炫酷的外形配合幻彩的燈光，加之多種口味可以選擇，電子煙逐漸成為很多年輕人的“新寵”.在加強電子煙監管的呼聲中，保護未成年人免受侵害，防止煙民低齡化一直是各方關(guān)切的問(wèn)題。
《經(jīng)濟參考報》記者注意到，本次《征求意見(jiàn)稿》提出：“明確電子煙等新型煙草制品的監管法律依據，并做好與《中華人民共和國未成年人保護法》等法律法規的銜接，發(fā)揮好法治固根本、穩預期、利長(cháng)遠的重要作用。”事實(shí)上，保護未成年人也是很多歐美國家對電子煙監管政策的出發(fā)點(diǎn)。
中國政法大學(xué)傳播法中心研究員朱巍表示：“如果不把電子煙納入監管，就會(huì )給公眾、特別是青少年造成錯覺(jué)，覺(jué)得電子煙僅是一種電子消費品，這種危害是很大的。”
中國人民大學(xué)商法研究所所長(cháng)、教授劉俊海也表示：“《征求意見(jiàn)稿》提出將電子煙納入監管范疇，是彌補政府對電子煙的法律監管空白。將電子煙監管起來(lái)，有助于幫助煙民糾正過(guò)去對電子煙一些似是而非的錯誤認知，特別是對青少年。”
即使是一些電子煙從業(yè)人士，也對加強監管表示贊同。電子煙行業(yè)委員會(huì )會(huì )長(cháng)歐俊彪表示：“《征求意見(jiàn)稿》的考慮是科學(xué)的，長(cháng)期看是有利于國家、行業(yè)、消費者利益的。”
一位電子煙業(yè)內人士告訴《經(jīng)濟參考報》記者：“為保護未成年人，有頭部企業(yè)比如悅刻開(kāi)發(fā)了‘向陽(yáng)花系統',只有經(jīng)過(guò)’姓名+身份證+人臉‘三重驗證通過(guò)的消費者才能完成購買(mǎi)。但大部分電子煙品牌依然只能憑店家的自覺(jué)來(lái)防止未成年人購煙。更有甚者，在互聯(lián)網(wǎng)上售賣(mài)’三無(wú)‘或者假冒品牌電子煙，作為企業(yè)深受其害。加強監管，可以將這個(gè)產(chǎn)業(yè)全面納入法治、透明、理性、誠信的發(fā)展軌道，對于龍頭企業(yè)來(lái)說(shuō)是件好事。”
“參照卷煙”管理引爭議三大議題待解
“這不是監管部門(mén)第一次對電子煙進(jìn)行規范，但卻是首次明確將電子煙視同卷煙來(lái)加以監管”.中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院研究員、公共管理學(xué)院教授馬亮在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，“將電子煙納入監管，扭轉煙民低齡化趨勢已成各方共識，但是關(guān)于由誰(shuí)來(lái)監管和如何來(lái)監管的問(wèn)題，不應陷入慣性思維。電子煙是一種新興業(yè)態(tài)，不能讓新業(yè)態(tài)來(lái)削足適履地適應舊的監管框架。”
首先，誰(shuí)來(lái)管？在對外經(jīng)濟貿易大學(xué)教授、世界衛生組織煙草控制與經(jīng)濟政策合作中心主任鄭榕看來(lái)，如果按照《征求意見(jiàn)稿》提出的參照卷煙有關(guān)規定執行，就表明電子煙將由國家煙草部門(mén)管理。從公共衛生的角度來(lái)說(shuō)，她認為有待商榷。
中國疾病預防控制中心研究員吳宜群認為，目前建設無(wú)煙環(huán)境、限制煙草廣告促銷(xiāo)贊助等許多控煙措施，都沒(méi)有充分發(fā)揮應有的作用，“連不向未成年人賣(mài)煙都尚未做好。”
鄭榕對《經(jīng)濟參考報》記者表示：“所有產(chǎn)品的監管，都應該是由第三方進(jìn)行。如果既是生產(chǎn)者銷(xiāo)售者，又是監管者，其中就有利益沖突，無(wú)利于加強控煙。”鄭榕介紹，對于電子煙，美國雖按照煙草制品監管，但是美國沒(méi)有煙草專(zhuān)賣(mài)局，而是由負責公眾健康的美國食品藥品監督管理局監管。英國也是由負責公眾健康的英國公共衛生部監管。
對此，北京市吸煙控制協(xié)會(huì )會(huì )長(cháng)張建樞也表示認可。他認為，只有加熱不燃燒型屬于煙草，其他的主要類(lèi)型的電子煙并不是煙草制品。將電子煙納入衛生健康部門(mén)或藥品監督管理部門(mén)的監管體系，更有利于產(chǎn)品本身的質(zhì)量監管。
“雖然’煙草制品‘有一個(gè)非常核心的判斷標準，即產(chǎn)品當中是否含有煙草，但對于電子煙，我們還沒(méi)有明確的定義。”鄭榕認為，《征求意見(jiàn)稿》中最核心的信息是缺失的，就是沒(méi)有對電子煙進(jìn)行界定。在鄭榕看來(lái)，電子煙可以分割成煙具和煙油，而煙油又可以根據是否含有尼古丁進(jìn)行細分，其中的每一項都應該分別進(jìn)行監管。
對此，朱巍表示：“這一點(diǎn)不說(shuō)清楚，確實(shí)在監管中容易存在’掛一漏萬(wàn)‘、’一刀切‘的情況。”
“這也就是《征求意見(jiàn)稿》用的是’參照‘而非’按照‘的原因，”劉俊海表示，“電子煙不是傳統煙草，在制定煙草專(zhuān)賣(mài)法的時(shí)候也還沒(méi)有電子煙，現在用’參照‘我覺(jué)得符合務(wù)實(shí)的改革思維。”
在中國疾病預防控制中心控煙辦公室副主任姜垣看來(lái)，電子煙國家標準的“難產(chǎn)”也是監管很大的阻礙。“目前國內市場(chǎng)上在售的電子煙品牌和種類(lèi)眾多，然而我們卻沒(méi)有針對這些產(chǎn)品的標準。有些人提到某些有害物’超標‘的危險，其實(shí)我們現在甚至無(wú)’標‘可超。制訂科學(xué)、規范的產(chǎn)業(yè)標準已刻不容緩。”
北京師范大學(xué)社會(huì )發(fā)展與公共政策學(xué)院副教授徐曉新認為，應建立電子煙煙具和煙油的國家標準。在徐曉新看來(lái)，這是科學(xué)監管的重要基礎，也是消費者權益保護的基礎。
呼吁科學(xué)化精細化監管專(zhuān)家建議出臺專(zhuān)門(mén)監管辦法
根據公開(kāi)資料顯示，從全球范圍來(lái)看，電子煙產(chǎn)業(yè)形成了“中國制造、全球消費”的格局。中國電子煙企業(yè)的全產(chǎn)業(yè)鏈布局、依托電子煙制造業(yè)的專(zhuān)業(yè)集群、掌握的核心技術(shù)等，使得中國在該產(chǎn)業(yè)中處于強勢地位。那么，如何既實(shí)現對電子煙的監管，又保持這一產(chǎn)業(yè)的創(chuàng )新性與發(fā)展前景？受訪(fǎng)專(zhuān)家表示，需要在對電子煙的屬性進(jìn)行明確定位的基礎上，從我國國情出發(fā)，搭建電子煙規范管理框架，制定科學(xué)化精細化的監管方案。
“電子煙對健康的影響到底是什么樣的？首先要加強對電子煙的研究，促進(jìn)相關(guān)標準的出臺。”姜垣表示，“關(guān)于電子煙能否控煙、是否可以減害等長(cháng)期受到爭議的問(wèn)題，國內的研究非常稀缺。而且，國內監管對食藥領(lǐng)域的添加劑使用有非常嚴格的標準，但在擁有1000多萬(wàn)消費者的電子煙上，仍是一片空白。”
在馬亮看來(lái)，電子煙的監管重點(diǎn)應放在“安全層面”,加快出臺電子煙的相關(guān)標準，守住底線(xiàn)。“對于電子煙這種新興業(yè)態(tài)，討論專(zhuān)賣(mài)、牌照等還為時(shí)尚早，應該給予產(chǎn)業(yè)一定的空間，繼而出臺專(zhuān)門(mén)的監管辦法。”
朱巍認為，對電子煙的監管最重要的是從安全角度而非準入角度。“可以進(jìn)行分類(lèi)、分級管理，煙具用電子消費品的監管辦法，煙彈用煙草專(zhuān)賣(mài)管理辦法，根據分類(lèi)做好產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節的標準、準入、稅收管理。”
鄭榕認為，應由衛生健康部門(mén)參與監管，在制訂相應監管細則時(shí)，由工業(yè)、工商等部門(mén)相關(guān)專(zhuān)家參與討論，充分論證，形成更科學(xué)、合理決策。（記者 黃可欣）
