穩定脫貧的制度設計和路徑選擇

　　

　　　　

　　作者：中國農業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授，國務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導小組專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì )委員

　　

　　黨的十九大報告重申了到2020年我國現行標準下農村貧困人口實(shí)現脫貧的莊嚴承諾，并要求做到“真脫貧”。“真脫貧”問(wèn)題復雜，實(shí)現“真脫貧”就是要改變貧困人口及其所處環(huán)境的貧困本質(zhì)。“真脫貧”并非只是收入相關(guān)指標的改善，更強調貧困人口自身狀況及其所處環(huán)境的根本改變，打破貧困陷阱，使其有機會(huì )走上自我發(fā)展的道路。脫貧攻堅戰已進(jìn)入關(guān)鍵階段，各地的貧困縣、貧困村、貧困戶(hù)正相繼脫貧，需要及時(shí)總結脫貧經(jīng)驗和理論，以提升脫貧質(zhì)量，為剩余的深度貧困地區的脫貧提供樣板。

　　

　　實(shí)現“真脫貧”需要重建政府、市場(chǎng)、社會(huì )以及個(gè)人的相互關(guān)系和脫貧責任優(yōu)先順序。鼓勵絕大部分貧困戶(hù)通過(guò)市場(chǎng)獲得回報，進(jìn)而實(shí)現脫貧，對于難以通過(guò)自身和市場(chǎng)實(shí)現脫貧的貧困人口提供風(fēng)險保障和兜底保障。同時(shí)，實(shí)現“真脫貧”還需從微觀(guān)、中觀(guān)、宏觀(guān)三個(gè)層次重構減貧的邏輯關(guān)系，微觀(guān)層面社會(huì )個(gè)體參與減貧和扶貧資源轉換，中觀(guān)層面形成益貧經(jīng)濟增長(cháng)形勢，宏觀(guān)層面構建包容性保障性政策體系。

　　

　　市場(chǎng)在減貧中具有重要作用。貧困群體受自身以及市場(chǎng)經(jīng)濟的局限，在收入分配格局中處于弱勢地位，難以合理分享經(jīng)濟增長(cháng)的成果。這就需要實(shí)現益貧式增長(cháng)，使經(jīng)濟發(fā)展更有利于貧困群體，促進(jìn)貧困人口的市場(chǎng)參與，增加貧困群體的市場(chǎng)份額，實(shí)現減貧目標。我國實(shí)施扶貧開(kāi)發(fā)工作以來(lái)，發(fā)展生產(chǎn)和促進(jìn)就業(yè)始終是最主要的減貧措施，黨的十八大以來(lái)，發(fā)展生產(chǎn)脫貧更成為“五個(gè)一批”脫貧措施的首要一批。中國乃農業(yè)大國，小農生產(chǎn)歷史悠久，且具有勞動(dòng)力等資本優(yōu)勢，為產(chǎn)業(yè)扶貧奠定了基礎。一是創(chuàng )新貧困地區小農經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)融入方式，提高小農經(jīng)濟的市場(chǎng)效益。部分貧困地區受地形條件限制，難以發(fā)展現代農業(yè)，依然保留傳統的小農生產(chǎn)方式。小農產(chǎn)品具備有機、高質(zhì)等特征，可就此設計和打造地理標志產(chǎn)品，通過(guò)合作社或者強化農民的集體行動(dòng)能力實(shí)現標簽化和有機認證，提高小農產(chǎn)品的市場(chǎng)效益和貧困人口的市場(chǎng)配額。二是鼓勵勞動(dòng)密集型加工業(yè)和家政等服務(wù)業(yè)轉移至貧困地區。三是建立積極的就業(yè)促進(jìn)機制。如實(shí)施就業(yè)補貼、技能培訓補貼，提高貧困人口參與市場(chǎng)的機會(huì )，占取一定的市場(chǎng)份額。四是利用部分地區特殊的資源稟賦形成新的增長(cháng)點(diǎn)。部分地區經(jīng)濟發(fā)展滯后，但生態(tài)資源豐富，可在完善當地基本公共服務(wù)建設的基礎上發(fā)展鄉村生態(tài)旅游或者全域旅游，或面向貧困人口建立生態(tài)保護崗位，帶動(dòng)他們脫貧致富。

　　

　　扶貧開(kāi)發(fā)政策要盡量發(fā)揮市場(chǎng)作用，維護市場(chǎng)秩序，以保證個(gè)體從市場(chǎng)獲得公平、平等的收益。但市場(chǎng)強調效率優(yōu)先，具有競爭性且存在風(fēng)險，不可能實(shí)現所有貧困人口增收。我國走社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟道路，在貧困本體能力提升但市場(chǎng)無(wú)法幫助所有貧困個(gè)體實(shí)現真脫貧的情況下，需要政府進(jìn)行政策調適，重視弱勢群體的發(fā)展和基本需求滿(mǎn)足，實(shí)現包容性發(fā)展。

　　

　　個(gè)體貧困與否的屬性并未固定不變，既可以通過(guò)自主改變和外力干預擺脫貧困屬性，也會(huì )因意外和風(fēng)險而陷入貧困。換言之，建檔立卡貧困人口脫貧后存在返貧風(fēng)險，建檔立卡系統之外的邊緣群體和部分脆弱群體因被風(fēng)險裹挾而具有易貧性。因此，貧困治理不應只是治理貧困中的問(wèn)題，還需延伸至貧困前和脫貧后，不僅要解決貧困本身，也應預防貧困。同時(shí)，就減貧成本而言，貧困發(fā)生前的政策干預更有利于提升貧困治理效果和降低貧困治理成本。這就需要建立一套風(fēng)險防范的保障性社會(huì )政策體系。一方面要實(shí)現保險主體多元化，在完善養老、醫療等社會(huì )保險政策的同時(shí)，積極引入和發(fā)揮商業(yè)保險的減貧作用；另一方面，設立多樣化險種，在既有的緩解生理性、就業(yè)性等風(fēng)險的基礎上，強化農業(yè)等生產(chǎn)性保險建設。

　　

　　隨著(zhù)扶貧工作的不斷推進(jìn)，殘疾人、老年人、兒童等群體成為剩余貧困的大軍。這一群體發(fā)展能力較弱，傳統的產(chǎn)業(yè)、就業(yè)等開(kāi)發(fā)式扶貧措施難以奏效，且對社會(huì )保障制度尤其是社會(huì )救助制度的需求較強，這一現狀對我國社會(huì )兜底政策的發(fā)展提出客觀(guān)要求。目前，我國已形成以社會(huì )救助為核心的多元社會(huì )保障政策并舉的兜底脫貧體系。兜底保障如果“一兜了之”，會(huì )導致救助依賴(lài)和居民間的惡性攀比。應積極推行發(fā)展性社會(huì )救助，以工代賑、公益性崗位等形式，將消極救助轉變?yōu)橛袟l件轉移支付，或以家庭衛生改善、社區公共服務(wù)參與等適當的勞動(dòng)行為，引導貧困對象作出積極的行為改變。鑒于剩余貧困人口的生理特征突出，兜底保障的給付形式應多樣化，除了現金以外，還應該考慮消費券、實(shí)物、服務(wù)、精神慰藉等。

　　

　　作為重要的兜底保障給付形式，良好的基礎設施建設和公共服務(wù)供給有利于改善貧困人口的生存條件，增強貧困社區和貧困人口的基礎發(fā)展能力。黨的十八大以來(lái)，我國已從傳統的開(kāi)發(fā)式扶貧轉變?yōu)殚_(kāi)發(fā)式扶貧和保障性扶貧相統籌的扶貧格局，這一格局離不開(kāi)基礎設施和基本公共服務(wù)的支撐。以產(chǎn)業(yè)扶貧政策工具為例，完善的基礎設施建設和基本公共服務(wù)供給能有效改造社區生計環(huán)境，有利于生計資本轉換為可觀(guān)的生計產(chǎn)出，為長(cháng)遠發(fā)展奠定基礎。而低保制度、照料服務(wù)等保障性扶貧政策工具只有嵌入到基礎設施和基本公共服務(wù)建設之中，才更具操作性和適用性。貧困地區基礎設施建設和基本公共服務(wù)的完善能為貧困個(gè)體能力的提升、社區生計環(huán)境的改善、扶貧措施功能的發(fā)揮提供平臺和杠桿，從而達到解困的目的，是穩定長(cháng)效脫貧的基石。十六屆五中全會(huì )以來(lái)，我國強調要實(shí)現基本公共服務(wù)均等化，基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)降低了貧困地區及其貧困人口享有公共服務(wù)的成本。然而，我國農村地區基礎設施和基本公共服務(wù)建設相對薄弱，這一問(wèn)題在貧困地區尤為突出，嚴重制約了貧困地區及其居民的發(fā)展。

　　

　　未來(lái)的扶貧工作應該聚焦于三個(gè)方面的變化：要培植貧困對象積極追求脫貧致富的自主性和信心，并且優(yōu)化貧困群體的生計資本結構，提升其組合、使用生計資本的能力；完善并利用市場(chǎng)的作用，發(fā)展多樣化的產(chǎn)業(yè)結構，鼓勵勞動(dòng)密集型等相關(guān)產(chǎn)業(yè)向貧困地區和貧困人口傾斜，提升貧困個(gè)體的市場(chǎng)參與機會(huì )和拓寬貧困個(gè)體的市場(chǎng)參與空間，提高經(jīng)濟增長(cháng)的益貧效應；建立有利于貧困人口的包容性扶貧政策體系，拓展減貧政策的主體覆蓋面，兼顧社會(huì )政策的統一性和特殊性，并不斷完善貧困地區社區的基礎設施建設和基本公共服務(wù)供給。

　　

　　從國家長(cháng)遠發(fā)展以及長(cháng)效減貧的目標來(lái)看，減貧責任和減貧目標應內化至各相關(guān)部門(mén)和各級政府之中，成為各政府部門(mén)和各政府層級不可或缺的職責內容，相關(guān)部門(mén)的制度設計和政策實(shí)施中都應該考慮到貧困群體的參與及其權益保護，從而使市場(chǎng)機制和政策實(shí)施真正產(chǎn)生減貧脫貧的功效。未來(lái)的扶貧工作更應該以“真脫貧”這一結果為導向，不僅要回答脫貧目標是否實(shí)現，還要從人的發(fā)展的角度評價(jià)扶貧的實(shí)際效果，挖掘更能反映扶貧對象能力和環(huán)境變化的指標，讓脫貧成效經(jīng)得起歷史的考驗。