中國青年報·中青在線(xiàn)記者王林朱娟娟
“這是個(gè)試點(diǎn)工作，是一個(gè)創(chuàng )造性的工作，我們希望隨著(zhù)兩省財政的增長(cháng)，能加快推進(jìn)生態(tài)補償的經(jīng)濟效應，但目前還是個(gè)探索的過(guò)程。”今天晚間，安徽省環(huán)保廳副廳長(cháng)羅宏如此總結近幾年間，安徽與浙江在新安江流域推進(jìn)的水環(huán)境生態(tài)補償嘗試。
新安江是安徽三大水系之一，流入浙江境內，注入千島湖。2012年起，在財政部、環(huán)保部指導下，安徽、浙江兩省開(kāi)展了新安江流域上下游橫向生態(tài)補償的兩輪試點(diǎn)，每輪試點(diǎn)為期3年。具體來(lái)說(shuō)，由中央財政出資3億元，安徽、浙江兩省分別出資1億元，約定水質(zhì)達標后，浙江補給安徽1億元，反之則安徽補給浙江1億元。
2015年，兩省首輪跨流域生態(tài)補償機制試點(diǎn)到期后，安徽浙江啟動(dòng)了第二輪試點(diǎn)，并在原有基礎上各自再追加1億元，用于新安江的生態(tài)環(huán)境保護。
試點(diǎn)以來(lái)，安徽圍繞新安江水質(zhì)做出了不少努力。據羅宏介紹，僅黃山市就關(guān)停了170多家污染企業(yè)，90多家工業(yè)企業(yè)陸續搬遷至循環(huán)經(jīng)濟園，優(yōu)化升級項目510多個(gè)。近3年來(lái)，該市共否定外來(lái)投資項目180個(gè)，投資總規模達160億元。
但他也表示，相比這些努力，安徽最終得到的生態(tài)補償資金“從成本來(lái)說(shuō)是不夠的”，而且也很難算清具體的成本。
事實(shí)上，這也是許多地方在探索生態(tài)補償機制時(shí)遇到的共同問(wèn)題。作為實(shí)現“綠水青山就是金山銀山”目標的重要手段，生態(tài)補償機制是一項以經(jīng)濟手段為主、調節相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排。但在實(shí)踐中，還存在著(zhù)資金不足，缺乏細化標準和規則，上下游之間的環(huán)境賬、經(jīng)濟賬很難算清楚等問(wèn)題。
8月5日，江西省九江市。江西地處長(cháng)江中下游，擁有152公里長(cháng)江岸線(xiàn)。據了解，2016年開(kāi)始，江西在全省100個(gè)縣市區全面推開(kāi)流域生態(tài)補償，當年及2017年共投入流域生態(tài)補償資金47.81億元。中國青年報·中青在線(xiàn)記者趙迪攝
地方政府的成績(jì)表和驅動(dòng)力
面對記者的長(cháng)槍短炮，學(xué)者出身的楊志平顯得很自信，回答提問(wèn)時(shí)各種數據隨口道來(lái)。這兩年，江西在全國率先建立了全流域生態(tài)補償機制，累計投入的資金總量屬于全國前列。作為江西省發(fā)改委下屬的山江湖辦公室副研究員，他曾參與這項制度的籌劃和執行。
2016年開(kāi)始，江西在全省100個(gè)縣市區全面推開(kāi)流域生態(tài)補償，當年及2017年共投入流域生態(tài)補償資金47.81億元。今年將再籌集超過(guò)28.9億元實(shí)施補償，至此3年間流域生態(tài)補償資金規模將超過(guò)75億元。
按照《江西省流域生態(tài)補償辦法》，這些資金的分配將以水質(zhì)為主要指標，同時(shí)兼顧森林生態(tài)保護、水資源管理等因素，對水質(zhì)改善較好、生態(tài)保護貢獻大、節約用水多的縣（市、區）加大補償力度。據楊志平介紹，江西還出臺了相關(guān)的考核評分辦法，共設立數十個(gè)具體的考核指標；并出臺了相關(guān)的資金使用辦法，要求各縣市每年6月匯報資金使用情況。
這些資金正成為江西各縣市區生態(tài)環(huán)保的成績(jì)表和驅動(dòng)力。據楊志平介紹，實(shí)施生態(tài)補償機制以來(lái)，尋烏、安遠等縣市已獲得上億元生態(tài)補償金，南昌下屬的一些區縣不僅沒(méi)拿到這筆資金，反而還要向省級財政繳納數百萬(wàn)元。
類(lèi)似的做法也出現在長(cháng)江上游的其他省份。在湖北宜昌，當地將長(cháng)江支流黃柏河的斷面水質(zhì)監測結果，與下屬的夷陵區、遠安縣的生態(tài)補償資金、磷礦開(kāi)采份額“雙掛鉤”。
據宜昌市黃柏河綜合執法支隊隊長(cháng)洪鈞介紹，當地在這2個(gè)區縣設立了18個(gè)水質(zhì)監測斷面，每10天檢測一次，作為與生態(tài)補償資金、磷礦開(kāi)采份額“雙掛鉤”的重要依據。例如，夷陵區將水質(zhì)監測結果分解到流域內的鄉鎮、企業(yè)，以倒逼污染排放提檔升級。目前該區已搬遷拆除規模養殖場(chǎng)53家，整治排污口32個(gè)，新建鄉鎮污水處理廠(chǎng)9家，改造升級6家。
“把資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護直接掛鉤，如果不做好，縣政府要繳納生態(tài)補償金，失去更多開(kāi)采份額，實(shí)現相互競爭。”洪鈞如此總結這一試點(diǎn)經(jīng)驗。
將“雙掛鉤”作為生態(tài)補償重要做法的，還有貴州。據貴州省水利廳總工程師李晉介紹，貴州實(shí)施了由省級財政獎補的生態(tài)補償機制：如果水質(zhì)達標，上游地區不僅可獲得下游地區提供的生態(tài)補償金，還可獲得省級財政獎補資金；反之則要繳納罰金。
此外，這一機制也與地方干部的考核直接掛鉤，由水利、環(huán)保等部門(mén)將各地生態(tài)補償的實(shí)施情況向組織部門(mén)匯報，直接與干部考核相關(guān)聯(lián)。目前上述試點(diǎn)措施已在安順-貴陽(yáng)、黔南州-黔東南州等地實(shí)施。
上下游怎么算好生態(tài)補償賬本？
雖然已有階段性成效，但李晉還是認為，生態(tài)補償的范圍和規模還應該再大一點(diǎn)。“貴州是西部省份，資金還是缺乏，希望長(cháng)江流域的其他省份能多參與這種生態(tài)補償。”
楊志平也清楚地知道，許多地方的試點(diǎn)經(jīng)驗背后仍然存在的問(wèn)題：“這都是江西自掏資金構建的。”作為政策參與者，他坦承這類(lèi)由各地實(shí)施的生態(tài)補償尚屬于縱向的獎補措施，并不是真正意義上的橫向生態(tài)補償。
“現在的核心問(wèn)題是，保護者受益、受益者付費的機制還沒(méi)建立起來(lái)。”他呼吁，長(cháng)江流域各省市之間的橫向生態(tài)補償機制亟需建立。
但跨行政區域的制度協(xié)調，一直是個(gè)大難題。在流域上下游間實(shí)行橫向生態(tài)補償機制仍然需要解決許多細節問(wèn)題，尤其是怎么算好上下游之間的環(huán)境賬、經(jīng)濟賬。
在橫向生態(tài)補償試點(diǎn)比較早的安徽和浙江之間，曾經(jīng)就發(fā)生過(guò)因指標細則不同而造成的困擾。
在剛開(kāi)始試點(diǎn)時(shí)，安徽和浙江對交界處新安江的水質(zhì)評判標準有不同的看法。安徽方面認為，應該以河流水質(zhì)的三類(lèi)水作為評判基準，浙江方面則認為，新安江在進(jìn)入浙江省后注入千島湖，應該以湖泊二類(lèi)水水質(zhì)為基準。而河流三類(lèi)水質(zhì)不監測水的富營(yíng)養化指標，湖泊二類(lèi)水則把富營(yíng)養化指標看得很重。
不同的指標，意味著(zhù)不同的治理成本。最后，兩省協(xié)商決定，將新安江最近3年的平均水質(zhì)情況作為評判以后水質(zhì)變好或變壞的參照。
生態(tài)環(huán)境部水環(huán)境監管司司長(cháng)張波告訴中國青年報·中青在線(xiàn)記者，整體看來(lái)，許多生態(tài)補償試點(diǎn)仍未達到目標效果。讓他感到遺憾的是，目前他“還沒(méi)見(jiàn)到全國有哪個(gè)地方建立了真正意義上的生態(tài)補償機制”。
張波分析，主要問(wèn)題還是在于很難算清楚“賬本”：上下游之間應該補償多少，以及從哪些方面補償，哪些生態(tài)保護工作是上游本來(lái)就應該做的，哪些是為下游和流域整體做的，“這個(gè)賬怎么算，這一套基礎的東西還缺乏”。
“罰多少、獎補多少，這個(gè)數額是怎么算的，這是關(guān)鍵，如果算不出來(lái)這個(gè)數，怎么能上下游讓他們形成共識，來(lái)簽合同呢？”張波認為，推行橫向生態(tài)補償機制應以上游地區的指標為主要參考，但也要評估上游自身的生態(tài)保護職責，但也正因如此，才難以算好詳細的賬本。
7月31日，湖北省宜昌市，黃柏河河畔。中國青年報·中青在線(xiàn)記者趙迪\攝
期待更多補償方式和協(xié)調機制
雖然面臨種種困難，但很多地方與專(zhuān)家，也提出了自己的解決思路。
國家發(fā)改委國土開(kāi)發(fā)與地區經(jīng)濟研究所研究員李忠認為，為了進(jìn)一步推動(dòng)全國的生態(tài)補償機制建立，生態(tài)補償的方式可以更加多元化，例如除資金補償以外，下游地區也可以考慮以產(chǎn)業(yè)轉移、共建產(chǎn)業(yè)園區、人才培訓、對口支援等項目式的補償方式來(lái)為上游地區給予補償。“上游你把生態(tài)環(huán)境保護好了，我下游有發(fā)展空間，上游你也可以參與到下游的產(chǎn)業(yè)發(fā)展中。”
李忠也認為，考慮到一些地方財政的現實(shí)壓力，開(kāi)展橫向生態(tài)補償時(shí)也可以進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)機制的作用。例如發(fā)行綠色債券，建立生態(tài)銀行、濕地銀行，或者引入大型企業(yè)的參與，吸引更多社會(huì )資金參與到生態(tài)保護工作中。
這一建議的現實(shí)基礎，來(lái)源于長(cháng)江上游的重要支流赤水河的實(shí)踐。今年6月，赤水河沿線(xiàn)4家酒企共向云南鎮雄捐贈了2400萬(wàn)元，用來(lái)支持當地脫貧攻堅和生態(tài)保護工作。從2014年起，僅茅臺集團就連續10年累計出資5億元作為赤水河流域水污染防治生態(tài)補償資金，用于赤水河保護事業(yè)。
除了大型企業(yè)的參與，赤水河流經(jīng)的云南、貴州、四川三省也建立了跨省的流域生態(tài)補償機制。今年2月，《赤水河流域橫向生態(tài)補償協(xié)議》簽署。云南、貴州、四川3省商定，每省按1∶5∶4的出資比例，拿出兩億元，按3∶4∶3的比例分配給3省，用于該流域生態(tài)環(huán)境治理。
但是，上述赤水河的實(shí)踐仍面臨具體管理的問(wèn)題。據四川省環(huán)保廳水環(huán)境管理處處長(cháng)芮永峰介紹，云貴川三省在該流域生態(tài)補償工作中，初步商議出“輪流坐莊”的值班制度，但還需要盡快探索落地，設立統一的管理機構，并且考慮好相應的人員、機構設置。
長(cháng)江水利委員會(huì )規劃計劃局副局長(cháng)羅小勇建議，可以參考一些試點(diǎn)比較成功、指標體系比較完善的省市經(jīng)驗，進(jìn)一步推動(dòng)各省內部的縱向生態(tài)補償，逐步向構建全國的生態(tài)補償機制邁進(jìn)。
在羅小勇看來(lái)，生態(tài)補償機制包括很多領(lǐng)域和方面，流域內的受益主體和責任主體也有很多個(gè)，因此推進(jìn)速度不會(huì )特別快。但是，也不能因此就停下腳步。“如果要把所有事情都搞透了才去行動(dòng)的話(huà)，也很難落地。”
作為全國較早試點(diǎn)跨省市流域生態(tài)補償的地區的環(huán)保負責人，羅宏也認為，保護和治理新安江等長(cháng)江流域的水環(huán)境生態(tài)，是義不容辭的責任和義務(wù)。“給不給錢(qián)、給多少錢(qián)不影響我做這件事”。
記者最近還獲悉，在與浙江聯(lián)合實(shí)施水環(huán)境橫向生態(tài)補償機制幾年之后，安徽省與江蘇省、河南省也在協(xié)商生態(tài)補償機制合作的可能。羅宏期望，還能有更多的協(xié)調機制，以進(jìn)一步促進(jìn)生態(tài)補償的落地實(shí)踐。
(責任編輯：張云文)
