十八屆四中全會(huì )24字框定法治政府建設目標權威人士解讀
下午3點(diǎn),正是政府部門(mén)辦公時(shí)間。然而,在湖北省武漢市江夏區紙坊街辦事處計生辦公室內,三張辦公桌僅一名工作人員在辦公。據說(shuō),有兩名工作人員“下社區了”。
撥通一名“下社區”工作人員的手機,這名工作人員稱(chēng),她正在體育館附近換衣服。
這一幕發(fā)生在今年4月29日。當天,武漢市治庸辦作風(fēng)建設組暗訪(fǎng)機關(guān)作風(fēng),發(fā)現了不少問(wèn)題。
治理“庸懶散”“為官不為”等問(wèn)題,是近年來(lái)各地加強機關(guān)作風(fēng)建設的一項重要工作。不過(guò),在廉政專(zhuān)家看來(lái),“庸懶散”“為官不為”等看似機關(guān)作風(fēng)問(wèn)題,實(shí)際上反映了政府管理部門(mén)權責不清晰。
這一問(wèn)題顯然已經(jīng)引起了中央的重視?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問(wèn)題的決定》明確提出,要建立權責統一、權威高效的依法行政體制,加快建設“職能科學(xué)、權責法定、執法嚴明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠信”的法治政府。
在北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安看來(lái),囊括了“權責統一”“廉潔高效”等內容的法治政府建設,是建設法治國家的基本條件,也是建設法治社會(huì )的基本保障。
推進(jìn)依法行政成績(jì)斐然
在4月29日的暗訪(fǎng)后,武漢市江夏區那名“換衣服”的工作人員被扣發(fā)當月績(jì)效工資,并被要求作書(shū)面檢討；分管領(lǐng)導也被誡勉談話(huà)。此外,武漢市對存在問(wèn)題的工作人員及相關(guān)領(lǐng)導進(jìn)行了問(wèn)責。
問(wèn)責,是近些年頻頻出現的一個(gè)詞匯。姜明安認為,健全完善問(wèn)責機制,是我國在推進(jìn)依法行政、建設法治政府過(guò)程中取得的一項成績(jì)。
對于我國法治政府建設過(guò)程,姜明安根據搜集的資料列了一串長(cháng)長(cháng)的清單。在這份清單中,有一個(gè)重要節點(diǎn)——2004年,國務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》。
“國務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》以來(lái),我們在推進(jìn)依法行政,建設法治政府方面,取得了重大進(jìn)展,成績(jì)斐然。”姜明安說(shuō)。
重大進(jìn)展、斐然成績(jì)體現在哪些方面?姜明安將此總結為五個(gè)方面:
——制定了行政許可法、行政強制法、公務(wù)員法、政府信息公開(kāi)條例等一系列保障政府依法行政有法可依的法律、法規,初步形成了中國特色的社會(huì )主義行政法律體系；
——改革了導致政府職能行使錯位、越位、缺位的舊的行政管理體制,使政府職能逐步轉變到經(jīng)濟調節、市場(chǎng)監管、社會(huì )管理和公共服務(wù)的領(lǐng)域,初步理順了政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì )的關(guān)系；
——確立了以人為本,服務(wù)優(yōu)先的執法理念,在行政管理中不再以強制、處罰為基本手段,開(kāi)始注重采用說(shuō)服、指導、協(xié)商、對話(huà)等維護相對人尊嚴的柔性管理方式,逐步改變了傳統的效率優(yōu)先、以管制為中心的執法模式；
——建立了體現公開(kāi)、公正、公平基本原則和反映現代法治理念的一系列行政法律程序制度,在行政決策中引入了聽(tīng)證會(huì )、論證會(huì )、網(wǎng)上征求意見(jiàn)以及政府全體會(huì )議或常務(wù)會(huì )議就重大問(wèn)題進(jìn)行票決的民主化、科學(xué)化的機制,在行政執法中推廣和實(shí)行了告知、說(shuō)明理由、聽(tīng)取申辯等與相對人互動(dòng)的現代文明執法范式；
——健全完善了行政監督和問(wèn)責機制,在進(jìn)一步加強行政監察、審計和行政層級監督等傳統監督方式的同時(shí),又創(chuàng )新發(fā)展了巡視監督、督察監督、網(wǎng)絡(luò )媒體監督等新的監督機制。同時(shí),我們改進(jìn)和完善了行政責任機制,對造成人民生命財產(chǎn)損失、國家或公共利益損害,或者導致重大惡劣政治影響的事故、事件中的直接責任人和負領(lǐng)導責任的公職人員實(shí)行嚴格的問(wèn)責制。
六項目標定位法治政府
姜明安在總結我國法治政府建設所取得成績(jì)的同時(shí),也注意到當前一些地方在行政環(huán)節存在的問(wèn)題。
發(fā)生在今年4月的甘肅省蘭州市自來(lái)水污染事件,讓姜明安記憶深刻:4月10日17時(shí)至11日凌晨2時(shí),蘭州市威立雅水務(wù)集團公司出廠(chǎng)自來(lái)水笨含量高達118微克/升至200微克/升,遠超出國家限值的10微克/升,嚴重威脅居民飲水安全。后經(jīng)查明,引起自來(lái)水笨超標的原因是自來(lái)水水源周邊地下含油污水,而油污水形成的主要原因為原蘭化公司原料動(dòng)力廠(chǎng)芳烴抽提裝置于1987年發(fā)生物理爆破事故和2002年原油蒸餾車(chē)間出口總管發(fā)生開(kāi)裂著(zhù)火,使渣油泄出滲入地下所致。事故隱患存在這么多年,有關(guān)主管部門(mén)和監管部門(mén)竟一直未能發(fā)現和處理,最終釀成事故。
“不作為或者亂作為的現象,說(shuō)明一些地方和部門(mén)仍存在背離法治、違法治理問(wèn)題。”姜明安說(shuō),這些問(wèn)題的存在,說(shuō)明我國的法治政府建設與中央確定的目標和要求相比,還存在一定差距。
姜明安所說(shuō)的目標和要求,就是《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問(wèn)題的決定》中所提到的“職能科學(xué)、權責法定、執法嚴明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠信”。
“職能科學(xué)、權責法定、執法嚴明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠信,是四中全會(huì )“決定”確定的關(guān)于法治政府建設的六項目標和標準。”姜明安說(shuō),“職能科學(xué)”,要求政府職能的設定應正確處理三大關(guān)系:一是正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系,凡是能由市場(chǎng)調節的事項,政府即不要越俎代庖,要保證市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用；二是正確處理政府和社會(huì )的關(guān)系,凡是能由公民個(gè)人決定和社會(huì )自律處理的事項,政府應盡量不予干預,以調動(dòng)社會(huì )公眾的積極性和激化社會(huì )的活力；三是正確處理政府內部的關(guān)系,包括上下級政府的縱向關(guān)系和政府部門(mén)間的橫向關(guān)系。在縱向關(guān)系上要科學(xué)配置上下級政府的職能,使之既保證上級政府對下級政府的有效領(lǐng)導,又有利于推進(jìn)政府管理重心下移,充分發(fā)揮基層政府的治理作用；在橫向關(guān)系上,要協(xié)調好各部門(mén)的相互關(guān)系,穩步推進(jìn)“大部制”改革,以減少相互扯皮、相互掣肘的現象,發(fā)揮政府的整體效用。
“‘權責法定’要求用法律明確規定政府的職權和職責,職權法定意味著(zhù)給政府權力設定邊界,政府不能越過(guò)法定邊界行事,越過(guò)了就不僅其行為無(wú)效,還要被追究法律責任。職責法定意味著(zhù)確定政府應該做和必須做的事項,政府不做或不用心做好就是不作為,不作為同樣要被追究法律責任。權責法定的宗旨在于保障政府不越位、不錯位、不缺位。”姜明安說(shuō)。
對于“執法嚴明”這一目標,姜明安的理解是,“執法嚴明”要求政府部門(mén)嚴格執法,對違反社會(huì )秩序、經(jīng)濟秩序和行政管理秩序的人和事應嚴肅查處,依法應監督檢查的必須監督檢查,依法應給予行政處罰的必須給予行政處罰,依法應對之采取行政強制措施的必須對之采取行政強制措施。當然,執法嚴明并不等于執法只能有剛性而不能有柔性。執法嚴明應剛柔并舉,該剛則剛,該柔剛柔。
“‘公開(kāi)公正’則包括‘公開(kāi)’和‘公正’兩項要求。”姜明安分析說(shuō),“公開(kāi)”是法律對政府行政行為程序的要求,“公開(kāi)”的宗旨首先在于保證行政相對人對政府行為的知情權,以保護公民、法人和其他組織的實(shí)體合法權益。其次,“公開(kāi)”也是防止政府官員腐敗、濫權的需要；“公正”主要是法律對政府行政行為實(shí)體的要求,政府實(shí)施行政行為不得偏私,不得歧視,不得同樣情況不同對待,不同情況同樣對待。“公正”也有程序性要素,要求政府實(shí)施行政行為時(shí)應告知相對人行為的根據、理由,聽(tīng)取相對人申辯,政府官員與所實(shí)施的相應行為有利害關(guān)系應當回避等。“公開(kāi)”與“公正”二者有著(zhù)密切的聯(lián)系:公開(kāi)是公正的保障,公正是公開(kāi)追求的最主要價(jià)值。
姜明安認為,“廉潔高效”也是包括“廉潔”和“高效”兩項要求。“廉潔”要求政府機關(guān)和政府官員行使職權不謀私利,不貪腐,干干凈凈做事,堂堂正正為官；“高效”要求政府機關(guān)和政府官員行使職權應遵守法定時(shí)限,積極履行法定職責,提高辦事效率,提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),方便行政相對人。
“守法誠信”也包括“守法”和“誠信”兩個(gè)方面。“‘守法’要求政府機關(guān)和政府官員不僅應依法行使職權,依法對相對人執法,而且應自己守法。凡是法律對政府機關(guān)和政府官員設定的義務(wù)、規則,均應自覺(jué)嚴格履行、遵守。例如法律規定行政機關(guān)設1名正職,2名至4名副職,行政機關(guān)就不能設8名或10名副職；法律規定行政機關(guān)設100名編制,就不能實(shí)用90人,另虛報10人吃空餉等。”姜明安說(shuō),“誠信”首先要求政府機關(guān)和政府官員行使職權應遵循法律的目的、宗旨,善意對待相對人,對相對人講信用,不能以“釣魚(yú)執法”“養魚(yú)執法”的手段愚弄相對人。
控權透明誠信尤為重要
如何實(shí)現四中全會(huì )“決定”所提的六項法治政府建設目標?姜明安認為,法治政府建設應該從控權、透明、誠信等方面入手,當然,最重要的是依法辦事、依法解決糾紛。
“推進(jìn)法治政府建設,要求各級人民政府及其領(lǐng)導干部一定要控制自己的權力欲和政績(jì)欲,防止權力膨脹、職能膨脹、機構膨脹。要理順政府和社會(huì )的關(guān)系、公權力和私權利的關(guān)系。凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的事項,凡是市場(chǎng)競爭機制能夠有效調節的事項,凡是行業(yè)組織或者中介機構能夠自律管理的事項,政府都不要橫加干預,亂加干預。政府應盡量通過(guò)行政指導和事后監管去取代審批、許可。”姜明安說(shuō)。
控制公權力的行使,則要求各級政府和領(lǐng)導干部要特別注重運用正當法律程序。“政府行使行政決策權,除了應主動(dòng)接受人民代表機關(guān)監督制約外,還應通過(guò)座談會(huì )、聽(tīng)證會(huì )、論證會(huì )、平面媒體和互聯(lián)網(wǎng)等各種形式和途徑廣泛聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)；政府行使行政執法權,除了應受內部層級監督制約外,還應通過(guò)向執法相對人說(shuō)明理由、聽(tīng)取申辯和舉行聽(tīng)證,與相對人進(jìn)行質(zhì)證、辯論等形式接受外部監督制約。”姜明安說(shuō)。
“法治政府是誠信政府。”姜明安說(shuō),政府做出任何行政行為,依法給予公民的許可和承諾,不得隨意撤銷(xiāo)、廢止或改變。如果客觀(guān)情況發(fā)生重大變化,為了公共利益的需要,政府必須撤銷(xiāo)、廢止或改變原已作出的行為、許可或承諾,對由此給相對人造成的損失,應依法予以補償。
姜明安認為,法治政府同時(shí)也是透明政府。各級人民政府因根據政府信息公開(kāi)條例,主動(dòng)公開(kāi)政府應依法公開(kāi)的信息,包括涉及公民、法人或者其他組織權利義務(wù)的政府規章、規范性文件、標準、政府會(huì )議紀要、通知、批復以及各級政府部門(mén)的機構設置、職能、辦事程序、“三公經(jīng)費”等。除此以外,政府就各種重大事項、事件、事故作出的決策、決定和處置等,亦應及時(shí)公開(kāi),必要時(shí)還應公開(kāi)說(shuō)明相應決策、決定、處置的理由。
“推進(jìn)法治政府建設,還要求各級政府建立和完善嚴格的責任制和問(wèn)責制,使各級各部門(mén)政府機構及其工作人員都做到權力和責任統一,有權必有責,用權受監督。”姜明安說(shuō)。
“推進(jìn)依法行政、建設法治政府不僅涉及政府本身,還涉及立法、司法和政治、經(jīng)濟、社會(huì )體制改革。”姜明安說(shuō),建設法治政府,需要一部統一的行政程序法,缺乏頂層設計,依法行政就會(huì )缺乏統一的準則、依據。我們還應進(jìn)一步培養和提高全體公職人員,特別是各級領(lǐng)導干部運用法治思維和法律手段治國理政的理念和能力,使執政者既能在常態(tài)社會(huì )條件下依法行政,也能在突發(fā)事件應對中堅持法治。法治的重心是治官、治權,只有讓行使公權力的行為均受到法律規范和控制,法治政府的目標才能實(shí)現。制圖/李曉軍
(責任編輯：鑫報)
