原標題：鐵老大2.0
“鐵老大”在初步剝離了政法系統，實(shí)現政企分開(kāi)之后，中國鐵路總公司將不得不面對市場(chǎng)，未來(lái)，還有可能面臨進(jìn)一步拆分
大西北網(wǎng)4月1日訊 據農民日報報道：作為北京鐵路局石家莊貨車(chē)車(chē)輛段的一名普通職工，王華(化名)對于鐵路改革的進(jìn)程十分關(guān)心，但并不過(guò)分擔憂(yōu)對自己的影響。
3月15日，中國鐵路總公司宣布成立的第二天上午，便召開(kāi)首次電視電話(huà)會(huì )議，安排全路職工，開(kāi)展為期一個(gè)月的安全大檢查。
王華介紹，進(jìn)行安全大檢查其實(shí)是慣例，無(wú)論誰(shuí)上臺或鐵路系統怎么拆分，都得保證安全。鐵路單位高度重視安全生產(chǎn)，實(shí)行安全一票否決制。目前鐵路職工心態(tài)都比較穩定，“因為盛(光祖)部長(cháng)說(shuō)改革不裁員。”對于是否盼望著(zhù)改革后能提高工資待遇，王華則表示，“有盼望但沒(méi)奢望。”
鐵路改革有其特殊性，必須在確保運輸安全的前提下進(jìn)行，鐵路安全很大程度上會(huì )影響鐵路改革的進(jìn)程。中國鐵路總公司尚在組建當中，便已邁出確保安全運營(yíng)、維持穩定的第一步。
中國鐵路總公司的使命并不僅于此，未來(lái)它還肩負著(zhù)有序推進(jìn)鐵路建設、建立健全規范的公益性線(xiàn)路和運輸補貼機制、建立現代企業(yè)制度、不斷增強市場(chǎng)競爭力等重任。3月14日，在中國鐵路總公司宣布成立的同時(shí)，國務(wù)院還成立了“中國鐵路改革領(lǐng)導小組”。中國鐵路總公司將在這個(gè)機構的指導和安排下，繼續推進(jìn)鐵路改革。
分拆后仍是“鐵老大”
此次鐵路改革，進(jìn)行順序是先撤銷(xiāo)鐵道部，然后再將鐵道部原有的機構一分為三，實(shí)現政企分開(kāi)。
據《財經(jīng)國家周刊》記者了解，目前對原鐵道部部機關(guān)的分拆工作正在進(jìn)行當中。今年兩會(huì )期間，交通運輸部部長(cháng)楊傳堂曾表示，“原鐵道部的903名公務(wù)員將分流，有些進(jìn)入中國鐵路總公司，有些進(jìn)入交通運輸部或國家鐵路局，還有部分人員將進(jìn)入地區鐵路局。”
3月18日，國務(wù)院總理李克強主持召開(kāi)新一屆國務(wù)院第一次常務(wù)會(huì )議，討論通過(guò)了國家鐵路局等新成立部門(mén)的“三定”規定，內容包括這些部門(mén)的主要職責、內設機構、人員編制等，會(huì )議要求加快推進(jìn)機構改革工作。3月23日，記者電話(huà)采訪(fǎng)一位原鐵道部官員時(shí)，他告訴記者，雖然已任命原鐵道部副部長(cháng)陸東福為國家鐵路局局長(cháng)，但新的“三定”規定尚未公布，大家還在等待之中。
據介紹，陸東福已經(jīng)組織工作人員，與原鐵道部各司局的部分公務(wù)人員進(jìn)行談話(huà)交流，以決定如何分流。原鐵道部很多公務(wù)員都曾在鐵路基層單位接受過(guò)歷練，他們會(huì )充分考慮，做出選擇。
有知情人士介紹，為解決這些人后顧之憂(yōu)，管理部門(mén)還承諾，對達到一定年齡的公務(wù)員，無(wú)論分流到哪家單位，未來(lái)都將按公務(wù)員待遇退休。而對原鐵道部的拆分將在何時(shí)完成，目前尚難以預測。
中國鐵路總公司雖然已宣布成立，但實(shí)質(zhì)上仍處于組建當中。
據介紹，原鐵道部運輸局將成為新組建的中國鐵路總公司的核心。原鐵道部運輸局下設基礎部、裝備部、營(yíng)運部、調度部等部門(mén)。其中，基礎部主要負責鐵道工務(wù)、電務(wù)、通信信號、鐵路維修等職責；裝備部負責鐵路機車(chē)車(chē)輛的檢驗、驗收等職責；營(yíng)運部負責制定運輸計劃；調度部則負責鐵路調度，這些都是負責全國鐵路路網(wǎng)正常運行的核心部門(mén)。當然，原鐵道部的其他部門(mén)，也都將參與新公司的組建。
資料顯示，籌建中的中國鐵路總公司注冊資金為10360億元人民幣，擁有超過(guò)200萬(wàn)職工，承接了原鐵道部的債權債務(wù)后，截止2012年3季度末，總負債超過(guò)2.6萬(wàn)億元，這些指標都超過(guò)了中國工商銀行、中石化等央企。一位鐵路員工說(shuō)，中國鐵路總公司仍然是“鐵老大”。
不過(guò)，過(guò)去“鐵老大”之意，主要是指其擁有公檢法系統，政企不分，相對封閉，面對市場(chǎng)不夠靈活。而現在所說(shuō)的“鐵老大”在初步剝離了政法系統，實(shí)現政企分開(kāi)之后，中國鐵路總公司將面對市場(chǎng)，提升服務(wù)水平和競爭力，未來(lái)，還有可能面臨進(jìn)一步拆分。
市場(chǎng)化尚需時(shí)日
受到關(guān)注的是，中國鐵路總公司等部門(mén)尚在籌建階段，有關(guān)部委對外公布的信息，便出現了一些相互矛盾的情況。
3月21日，交通運輸部新聞發(fā)言人何建中在例行新聞發(fā)布會(huì )上表示，鐵路票價(jià)應該由有關(guān)部門(mén)加強監督，但是作為鐵路總公司，企業(yè)應該有相應的經(jīng)營(yíng)自主權。
而僅一天之后，國家發(fā)改委價(jià)格司司長(cháng)曹長(cháng)慶便通過(guò)媒體表示，鐵路運價(jià)關(guān)系群眾切身利益，鐵路運價(jià)實(shí)行政府定價(jià)或政府指導價(jià)。中國鐵路總公司成立后，這種定價(jià)方式也沒(méi)有改變。鐵路票價(jià)不會(huì )出現上浮，票價(jià)的下浮則沒(méi)有限制。
前述原鐵道部官員表示，中國鐵路總公司意在建立規范的公司治理結構，邁向市場(chǎng)的過(guò)程中，將會(huì )遇到很多這類(lèi)的矛盾問(wèn)題，需要逐步加以解決。國家發(fā)改委綜合運輸研究所研究員劉斌也認為，鐵路系統進(jìn)行面向市場(chǎng)化的改革，首先要實(shí)現政企分開(kāi)，這不是掛塊新牌子就完了，而是要轉換體制機制，按企業(yè)的方式去運行。長(cháng)期政企不分的機構，想要轉換成為政企分開(kāi)的企業(yè)，角色轉換有難度，需要一個(gè)過(guò)程。
鐵路總公司不但要調整與交通運輸部、國家發(fā)改委等國家部委的關(guān)系，還要調整與各省的關(guān)系。
近年來(lái)有大量的鐵路新建項目都是省部合作完成的，老的合作項目要有延續性，但接下來(lái)如何按照市場(chǎng)化的規則進(jìn)行合作？如何合理運營(yíng)？這都需要制定新的規則，這也需要時(shí)間。而且進(jìn)一步的改革將進(jìn)入深水區，會(huì )出臺更多細則，涉及到更多人的利益。
黨振嶺是北京鐵路局原石家莊分局的一名退休干部。在他看來(lái)，原鐵路分局層面的管理人員，處于承上啟下的位置，既知曉全鐵路宏觀(guān)的狀況，又了解鐵路基層站段的實(shí)際，因此能夠更全面地看待鐵路改革問(wèn)題。
他認為鐵路進(jìn)行的是一場(chǎng)由上至下的改革，接下來(lái)中國鐵路總公司要構筑與各地方鐵路局(未來(lái)可能改名為“地方鐵路集團公司”)新的關(guān)系，也就是重新界定集中統一指揮和企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)之間的關(guān)系，需要向各地方鐵路局放權，包括下放人事權、財權、物資采購權等，地方鐵路局也可以研究繼續向下屬各站段下放部分權利，這樣才能調動(dòng)各個(gè)層面的市場(chǎng)積極性。
“基層單位職工并非沒(méi)有市場(chǎng)意識和服務(wù)意識。”黨振嶺介紹，例如，基層職工也可以攬來(lái)貨，但到了運輸旺季，路局間的交接口，往往都會(huì )出現運力緊張的情況，這時(shí)候只有有關(guān)系的人才能安排將貨物盡快運過(guò)去，其他人攬來(lái)的貨就得積壓。他認為，未來(lái)鐵路需要制定更加透明和面向市場(chǎng)的運行組織計劃，避免鐵路運輸成為少數人的尋租工具。
對于鐵路改革，劉斌總體感覺(jué)比較樂(lè )觀(guān)。因為研究鐵路改革的人都知道，有一句話(huà)叫“下動(dòng)上不動(dòng)，動(dòng)了也不白動(dòng)。下改上不改，還得改回來(lái)。”也就是鐵道部體制不變，下面的積極性也很難被調動(dòng)起來(lái)，而現在鐵道部層面的改革已經(jīng)啟動(dòng)，就可以一步一步推進(jìn)自上至下的改革。
只是，實(shí)行政企分開(kāi)后，鐵路企業(yè)需要理順和政府的關(guān)系，需要由過(guò)去政企合一體制下“鐵老大”的管理方式，轉向市場(chǎng)服務(wù)的主體，面向市場(chǎng)，滿(mǎn)足多樣化的需求。這是一個(gè)非常重大的轉變，鐵路企業(yè)需要有一個(gè)學(xué)習和適應的過(guò)程。有專(zhuān)家預計，中國鐵路總公司從組建到較好運行，可能至少需要2到3年的時(shí)間。
巨額債務(wù)的糾結
黨振嶺對目前的鐵路改革仍有不少憂(yōu)慮，原因是新成立的中國鐵路總公司仍然背負著(zhù)超過(guò)2.6萬(wàn)億元的巨額債務(wù)，“這一背就不知道要背多久？”而且目前對于鐵路公益性運輸和經(jīng)營(yíng)性運輸之間的界限，也尚未劃分清楚。
另一位鐵路系統人士也認為，鐵道部先以政府身份借貸，現在要中國鐵路總公司以企業(yè)身份還貸，這明顯有些不合理。另外，公益性和經(jīng)營(yíng)性運輸仍然攪合在一起，政府與鐵路企業(yè)之間的利益和責任，仍然沒(méi)有清晰界定，也不利于鐵路企業(yè)向市場(chǎng)化方向轉型，不利于鐵路企業(yè)放開(kāi)手腳開(kāi)展工作。
他建議，對于鐵路公益性運輸的部分，應該由政府進(jìn)行價(jià)格管制，并獲得政府補貼，而經(jīng)營(yíng)性運輸的部分，則可以進(jìn)行市場(chǎng)化定價(jià)。而對于這兩類(lèi)運輸如果不加以區分的話(huà)，大家難免會(huì )擔心新成立的中國鐵路總公司會(huì )以市場(chǎng)化之名漲價(jià)，或者變相漲價(jià)，繼續增加高票價(jià)的高鐵的比例，而少開(kāi)普通列車(chē)、綠皮車(chē)，削減鐵路運輸的公益性。
“鐵路企業(yè)承擔的社會(huì )公益性運輸，一年的規模大約為幾百億。”一位前鐵道部官員曾向《財經(jīng)國家周刊》記者透露。有媒體報道，盛光祖在一次內部會(huì )議上曾透露，2011年公益運輸線(xiàn)路虧損達700億元。
一位接近中國鐵路總公司的人士介紹，原鐵道部基本上是把軍事物資運輸、扶貧救災、學(xué)生半票、低價(jià)運輸農產(chǎn)品，以及青藏鐵路等西部鐵路運輸，都列入公益性運輸的行列。鐵道部并未公開(kāi)披露過(guò)公益性運輸虧損和內部交叉補貼的金額及變化情況。
“這個(gè)問(wèn)題尚未界定清楚，是因為對公益性運輸具體包括哪些內容，還存在爭議，需要中國鐵路總公司會(huì )同財政部等部委共同研究確定。”他說(shuō)。
對公益性運輸及對鐵路企業(yè)經(jīng)營(yíng)會(huì )產(chǎn)生的影響，有些是比較容易認定，有些則不太容易認定。例如，鐵路進(jìn)行一次搶險救災運輸，本身的成本有多少，完全可以算清楚。如果考慮搶險救災運輸影響了其正常的運營(yíng)，導致機會(huì )成本喪失，這樣就很難算清楚了。運力不足的時(shí)候矛盾會(huì )更加突出，如果鐵路運量充沛，影響就會(huì )相對較小。對此，需要有一個(gè)合理的認定標準。
公益性運輸與鐵路內部的交叉補貼密切相關(guān)。因為在原鐵道部體制下，鐵路需要用盈利的業(yè)務(wù)，來(lái)補貼虧損的業(yè)務(wù)，特別是要用經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)的盈利，來(lái)填補公益性運輸的虧損。關(guān)于交叉補貼，劉斌介紹，“鐵路系統內部交叉補貼，有多種方式，主要方式為貨運補客運，東部補西部。”
交叉補貼是建立在全國鐵路一盤(pán)棋的情況下，與原體制配套。但交叉補貼有許多的弊端，主要弊端是扭曲價(jià)格，使干得好的地方鐵路局效益不一定好，員工收入不一定高。而且一個(gè)地區的鐵路運輸獲得交叉補貼后，可以將運價(jià)維持在低水平，無(wú)法獲得補貼的社會(huì )資本會(huì )很難進(jìn)入。
鐵路公益性和經(jīng)營(yíng)性運輸沒(méi)有界定清楚，不僅導致鐵路內部繼續進(jìn)行交叉補貼，鐵路的舊債也沒(méi)法劃分，無(wú)法確定哪些該歸國家還，哪些該由企業(yè)來(lái)還。
國家發(fā)改委綜合運輸研究所前所長(cháng)董焰近日曾與交通銀行負責鐵路貸款及相關(guān)研究人員交流，探討鐵路實(shí)行政企分開(kāi)改革后的變化。他注意到，現階段，鐵路建設并沒(méi)有受到影響，各商業(yè)銀行仍然在以?xún)?yōu)惠的利率給鐵路提供貸款，而這些銀行的專(zhuān)業(yè)人員也非常關(guān)注鐵路巨額債務(wù)的問(wèn)題及公益性運輸的問(wèn)題。
董焰認為，中國鐵路總公司根本沒(méi)能力還這筆巨款，而鐵道部當初借的時(shí)候，估計也沒(méi)打算全部都由鐵路企業(yè)償還，所以還是要有一個(gè)合理的劃分機制，國家、企業(yè)各承擔合理的比例。
國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)部部長(cháng)馮飛在接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪(fǎng)時(shí)曾表示，中國鐵路總公司成立后，肯定要進(jìn)行一系列資源整合，既包括對各鐵路局的整合，也包括對鐵路其他資源的整合，如果總公司整合好、利用好這些資源，未來(lái)償還它應該償還的債務(wù)部分，應該不成問(wèn)題。
“超級公司”的壽命
中國鐵路總公司剛剛成立，業(yè)內就已經(jīng)開(kāi)始猜測下一步該如何拆分這家“龐然大物”。專(zhuān)家預計中國鐵路總公司會(huì )存在較長(cháng)一段時(shí)間，而具體的拆分方式要看將來(lái)鐵路的運行情況而定。
馮飛介紹，下一步改革采取什么方式引入競爭，還沒(méi)有一個(gè)共享的成功模式，網(wǎng)運合一(按區域拆分)或網(wǎng)運分離(按業(yè)務(wù)拆分)都各有利弊，目前國內的研究還不足以支持去采取行動(dòng)，解決這個(gè)問(wèn)題。鐵路改革方案宣布前，大家都擔心鐵路改革后，會(huì )造成職工隊伍不穩定，會(huì )帶來(lái)安全隱患，所以現階段需要的是穩定職工隊伍，讓大家對未來(lái)有一個(gè)較好的預期。在國外，美國鐵路改革采取的是網(wǎng)運合一的模式，德國、英國采取的是網(wǎng)運分離模式，而日本則采取的是兩種都有的混合模式。這些實(shí)踐有成功，也有失敗。
另一位參與了鐵路改革方案論證的人士也認為，鐵路改革剛啟動(dòng)，不能指望一蹴而就，決策層在推進(jìn)鐵路改革的過(guò)程中，需要做出平衡，減少改革阻力，實(shí)現平穩過(guò)渡，短期內不會(huì )啟動(dòng)對鐵路系統的進(jìn)一步分拆。
中國社科院規制與競爭研究中心主任張昕竹長(cháng)期研究中國電信、電力等行業(yè)改革。他告訴記者，電信行業(yè)1998年政企分開(kāi)之后，維持一家總公司局面的時(shí)間很短，很快就按業(yè)務(wù)類(lèi)型對其進(jìn)行了拆分，其后又進(jìn)行了二輪不同形式與程度的重組。而電力行業(yè)進(jìn)行改革時(shí)，維持一家總公司的局面有5年，即一屆政府的時(shí)間，2002年后，才又對其進(jìn)行了進(jìn)一步的拆分。
他估計，鐵路總公司存在的時(shí)間會(huì )比較長(cháng)，甚至會(huì )超過(guò)電力總公司存在的時(shí)間，原因是電力行業(yè)面臨的替代性競爭很小，幾乎沒(méi)有其他方式可以與之競爭，所以需要對總公司進(jìn)行拆分，引入競爭機制。而鐵路系統之所以拖了這么多年才進(jìn)行政企分開(kāi)改革，除了需要集中力量進(jìn)行鐵路建設這個(gè)原因之外，還因為鐵路運輸存在與其他運輸方式之間的競爭。鐵路運輸的競爭優(yōu)勢主要體現在長(cháng)途大宗商品運輸，其他運輸領(lǐng)域都面臨公路、民航等運輸方式的競爭，因此是否需要繼續引入競爭，還要看鐵路行業(yè)未來(lái)的發(fā)展情況，再做決定。
政企分開(kāi)后，鐵路總公司要想真正成為市場(chǎng)主體，企業(yè)層面要完善公司治理結構，行業(yè)層面要有競爭，政府層面需要對行業(yè)進(jìn)行監管。張昕竹認為，由于有其他運輸方式對鐵路形成約束，與其展開(kāi)競爭，政企分開(kāi)改革完成后，政府可以用更加靈活的方式對鐵路企業(yè)進(jìn)行監管，包括對鐵路運價(jià)的監管也可以比現在更加靈活。
(責任編輯：鑫報)
